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澳大利亚对非援助初探

作者:甘振军、陈金龙   来源:《黑龙江史志》2014年3期发布时间:2014/05/03
摘要:澳大利亚对非援助是澳非关系的重要方面,由于地缘政治因素及澳大利亚的战略利益重要性所致,对非援助具有起步晚、区域性、操作性强的特点,但实施效果明显,基本符合其对外战略利益。

  一、引言

  澳大利亚独占一块大陆,是南半球重要的发达国家,而非洲是世界上最不发达的大陆。长期以来,由于国际环境、澳大利亚对外政策和非洲自身的发展问题等多种原因,澳非关系不仅为政界所轻视,学术界对这个环印度洋的大双边关系也缺乏足够的重视。澳非关系并非像我们想象的那样一片空白。澳大利亚与南非的关系就是一个典型的例子。南非犹太人便是澳大利亚除俄国和以色列之外的三股犹太移民群体之一。(1)首批赴澳的南非犹太移民是于1948年抵澳的13个家庭,他们在严酷的“种族隔离”政策下不得不背井离乡。(2)在沙佩维尔大屠杀和索维托暴动之后犹太移民出现过两次高潮。不难看出,以前的澳非关系主要是在普遍人权、英联邦国家关系以及反种族歧视等方面。关于对外援助对象,澳大利亚一直重视南太平洋地区(巴布亚新几内亚)和东南亚地区。(3)实际上,非洲也是澳大利亚的援助对象,是澳非关系的重要组成部分。(4)澳大利亚反种族歧视的坚定立场在非洲国家中树立了良好的国际形象,非洲国家也希望澳大利亚在非洲的发展以及人道主义援助方面发挥积极作用。(5)本文就对澳大利亚援非政策的概况和基本运行效果进行初步探讨和评析。

  二、对非援助的缘起和机构变革

  澳大利亚系统的对外援助政策应当追溯到1950年的《科伦坡计划》。由于国际冷战背景下意识形态对抗的需要,澳认为贫穷、落后和愚昧的亚洲会有利于共产主义的传播,主张向南亚和东南亚国家提供各类经济援助。澳把这个高经济援助指标的计划锁定在国际两极格局中,并和自身在亚太的安全联系起来,故而对非援助的重视程度远不及其对太平洋岛国和亚洲国家的援助。然而,对非援助就是在这样的背景下逐渐发展起来的。到1968年,澳“接受了来自非洲、亚洲和太平洋地区的由科伦坡计划资助的9400名学生和受训人员”(6)。

  澳大利亚负责对外援助和合作的政府部门是澳大利亚国际发展署。该机构起源于从1946年起澳大利亚开展的对巴布亚新几内亚的援助,各个政府相关的执行部门归并职能,于1974年成立了澳大利亚发展援助署,到1976年,机构更名为澳大利亚发展援助局,并成为外交部的一个分局,1987年更名为澳大利亚国际发展援助局后在1995年正式定名为现在的澳大利亚国际发展署。(7)

  三、对非援助的宏观状况

  相对而言,非洲并不是澳大利亚的主要对外援助对象。从2000年到2008年,对非援助在澳大利亚对外援助中的平均比例仅有5%(8),2008至2009年度,非洲在澳大利亚的发展援助中的比例仅占3%(9),关注的焦点始终是其所处的亚洲太平洋地区,巴布亚新几内亚是重点中的重点。

  澳大利亚在非洲的受援国集中在印度洋西岸的非洲东部和南部。2003年到2007年,澳大利亚在非洲的援助目标国从南向北依次是南非、莱索托、斯威士兰、莫桑比克、赞比亚、马拉维、坦桑尼亚、肯尼亚和乌干达。其中除了莫桑比克官方语言是葡萄牙语外,其余国家官方语言均是英语。这些国家都濒临或靠近印度洋,值得一提的是澳大利亚近十年来一直没有援助印度洋中以法语为官方语言的马达加斯加。除了这些国家之外,非洲其余国家实际上有很多都接受到了澳大利亚援助,因为他们可以获得澳大利亚国际发展署的非政府组织合作项目和人道主义援助。另外,在官方的数据统计上,澳大利亚把非洲分为撒哈拉以南的非洲和北非(10),撒哈拉以南的非洲是援助目标的重点。从2003年到2008年,澳大利亚的官方发展援助平均为每年7500万澳元(11),2008年到2009年度达到了1亿3200万澳元(12),到联合国千年发展目标的截止年-2015年,澳大利亚政府会大幅增加其对非援助的比例和数额,但相比较其他的发展援助委员会成员国,澳大利亚仍将是对非援助数量较少的大国。

  澳大利亚对非援助总量有限,援助领域相对集中。从2002-2003年度年到2007-2008年度,澳大利亚总共向撒哈拉以南的非洲提供了5亿1017万澳元的国际发展援助,这在发展援助委员会成员国中无论在总量上还是按比例都处于下游水平。从2002年到2005年,澳大利亚的官方发展援助额与国内生产总值的比例均在0.25%,从2006年到2008年这一比例达到0.32%(13),澳大利亚政府承诺到2015年将这一比例提高到0.5%(14),而联合国设定的千年发展目标是达到0.7%。由此看来,澳大利亚无论是从援助数量上还是援助比例上都只能“量力而行”。

  四、对非援助的具体领域

  正是因为援助总量有限,澳大利亚政府才特别注意援助的实效,援助的领域成了关注的重点,总体上呈现避硬就软的特点。以2008年为例,澳大利亚的官方发展援助承诺中32.5%投入到了社会基础设施和服务领域,社会基础设施及服务是澳大利亚的重点援助领域,每年都占其援助的很大比例,其中教育领域是重点中重点,是每年的年度执行报告中最稳定的援助项目,其中又以志愿者服务为主要形式,而像水资源供应及公共卫生等的硬件基础设施并不是历次援助的重点。

  澳大利亚近十年来的援助项目主要是致力于促进有效的政府管治、改善健康状况、响应人道主义需求等方面。每年对于政府的管治都是援助的重点,有培训政府官员、撰写行政手册、援助政府项目、帮助建立数据库等形式。在改善健康状况方面主要是培训医务人员、宣传传染病防护知识、改善妇幼健康等,在响应人道主义需求方面,澳大利亚非常务实,每一年都有相当具体的援助统计,也许是因为相比而言澳大利亚援助总量较小,而人道主义援助却在其援助比例中占重要地位,所以这就成了澳大利亚援非的重点,无论是救治儿童还是修建水泵甚至厕所,澳大利亚注重有限的援助能达到的最大实效。澳大利亚特别重视紧急援助,2003年曾提出对南部非洲地区增加750万澳元的食品援助。南部非洲有大约650万人口需要食品救济,其中津巴布韦有550万人,其他还包括莱索托、马拉维、莫桑比克、斯威士兰和赞比亚。澳大利亚通过世界粮食计划署提供援助。(15)

  2006年,澳外交部长唐纳宣布,鉴于很多非洲国家遭受了严重旱灾和战乱的影响,政府将拨出1150万澳元用于对非洲四国的紧急援助项目。澳广记者报道,这些援助用于出现了严重食物短缺的苏丹、肯尼亚、坦桑尼亚和津巴布韦。唐纳外长表示澳大利亚的紧急对外援助基金受到了前所未有的压力。他说,这笔巨额援助款项的大部分将提供给苏丹,该国有一百五十万民众为了逃离暴力事件目前仍生活在临时营地中。(16)

  教育是援助的重点,几乎每年都有近百名学生获得奖学金赴澳深造,他们一般都是接受研究生教育。2010年3月,澳大利亚驻加纳高专比利·威廉姆斯(BillyWilliams)公布了澳大利亚政府对非洲的奖学金计划。根据该计划,澳大利亚向非洲19个国家提供200个奖学金名额,其中提供给西非国家的奖学金名额为43个,加纳、利比里亚、尼日利亚、塞拉里昂和冈比亚五国首次接受澳大利亚政府提供的奖学金。提供给西非国家的43个奖学金名额主要用于学院在澳大利亚从事农业和食品安全、矿业和自然资源管理、公共管理和妇女儿童保健等方面的硕士学位学习。根据澳大利亚政府深化对发发展援助的承诺,澳大利亚的对非奖学金计划将在今后几年里逐步扩大,其中,2011年将向非洲25个国家提供400个奖学金名额;2012年—2013年,澳大利亚的对非奖学金名额每年将扩大到1000个。自1960年开始,澳大利亚共向非洲3500个学生提供了到澳大利亚学习的资助。(17)

  五、对非援助存在的问题

  关于对非援助的效果,下面的这种情况十分常见并且很难避免。由于收入不高而且地位低下,马拉维人大都不愿从事教师这一职业。马拉维的普通教育工作不得不常年依赖美国志愿者的帮助,而那些受过教育的马拉维人也大都在随后走上移民道路。马拉维大学成立后,师资力量更多地依赖外来教师。但外籍教员的援助却从此变成无限期的任务,因为极少马拉维人可以替换他们的工作。马拉维从事医科教育的教师同样依赖外国援助,而这些援教者辛苦培养出来的本地护士和医务人员却大都流向了英国、澳大利亚和美国,这种情况意味着马拉维永远需要“进口”医务工作者。(18)

  “外国人来了,本国人走了。”不但毫无改善,反而呈下降趋势的援助效果让曾经在马拉维援教的美国作家保罗·泰鲁怀疑和哀叹:“援助,对非洲来说,弊大于利。”近年来中非关系的持续升温也引起了西方国家的忧虑。许多西方媒体一听说温家宝总理向非洲承诺巨额优惠贷款后,纷纷撰文批驳中国这种做法,各种诬蔑与不实之词一时满天飞。老生常谈的有美国《华盛顿邮报》,提到中国向非洲贷款,是出于“石油和矿产掠夺”的私心,诬蔑中国的无私援助是有政治条件的。持怀疑态度的还有澳大利亚ABC电视台,以“中国在非洲扩张它的软实力”为题撰文,对中国的巨额贷款进行大肆批驳,称中国做的这一切实际上就是为了巩固自己在非洲的方方面面的影响力。(19)

  六、余论

  不论如何,由于地缘政治因素及澳大利亚的战略利益重要性所致,对非援助具有起步晚、区域性、操作性强的特点,但实施效果明显,基本符合澳大利亚的对外战略利益。同其他西方国家一样,澳大利亚也对中国近年来的对非援助表现出忧虑的态度,但中非友好合作、中澳关系及澳非关系的良性发展是这个大三角关系的主流。

  作为对非援助总量相对较少的国家,澳大利亚同其他的援助伙伴如非政府组织等紧密合作,避免重复援助,减少需与多边机构协作的受援国的行政负担。然而澳大利亚作为发展援助委员会的成员之一,仍是世界上重要的对外援助大国,为全球事业的发展做出了一定的贡献,其援助及经验也值得中国参考。

  注释:

  (1)SeeSuzanneD.Rutland,TheJewsinAustralia,CambridgeUniversityPress,2005,pp.135-147.

  (2)1948年,以丹尼尔·马兰(Daniel.F.Malan)为首的南非国民党获胜,将白人种族主义发展到极端。

  (3)张秋生、蒋启良:《略论澳大利亚在〈科伦坡计划〉中对东南亚的援助》,《东南亚纵横》,2010年第12期。

  (4)此处指广义上的援助,包括经济援助、人道主义援助,以及包括人才培养和政府治理等领域的援助内容。

  (5)汪诗明:《20世纪澳大利亚外交史》,北京大学出版社,2003年版,第301页。

  (6)ManningClark,AShortHistoryofAustralia,AmericanNewLibrary,1980,p.257.

  (7)澳大利亚官方网站,BriefHistoryofAusAID

  (8)DevelopmentAssistanceCommittee,DevelopmentAidAtAGlance:StatisticsByRegion-Africa,2010发展援助委员会是经济合作与发展组织属下的委员会之一,成员国提供世界上约90%以上的援助,本文凡引用其数据皆以美元为单位,引用澳大利亚官方报告文件以澳元为单位。

  (9)AusAID,AnnualReport2008-2009,p.32

  (10)澳大利亚官方数据统计上,北非和中东是在一起统计的,而实际上在按国家划分时,埃及是唯一在列的北非受援国家,尽管澳大利亚仍有少量的地区性项目,其数额极为有限,因此,笔者在统计数据时,将撒哈拉以南的非洲数据与埃及的数据相加而得出非洲数据。

  (11)AusAID,2008-2009AnnualProgramPerformanceReport,p.5

  (12)AusAID,AnnualReport2008-2009,p.98

  (13)OECD’siLibrary,ODAbyDonor-Australia2002-2008

  (14)AusAID,Buildingonthe2010Blueprint:AReformAgendafor2015,Introduction

  (15)《澳大利亚增加对南部非洲的援助》,http://ls.mofcom.gov.cn/aarticle/jmxw/200310/20031000139095.html

  (16)http://www.1688.com.au/news/200605/hotnet3043.shtml

  (17《)澳大利亚向西非国家提供43个奖学金名额》,http://finance.sina.com.cn/roll/20100317/06567578619.shtml

  (18)《援助,对非洲是一种伤害》http://www.chinawriter.com.cn/bk/2006-04-11/5805.html摘自《看世界》2006年第4期

  (19)《非洲首脑:中国搞殖民?谬论》http://news.xinmin.cn/rollnews/2009/11/09/2884767.html

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