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非洲萨赫勒地带恐怖主义扩散

对中国在该地区利益的威胁及维护
作者:刘青建、方锦程   来源:《当代世界》2014年第3期发布时间:2014/04/18
摘要:非洲萨赫勒地带[1]是世界上最贫穷的地区之一,也是民族和宗教矛盾的结合带与冲突带,[2]其北部的西亚北非地区是恐怖主义泛滥的重灾区。由于全球反恐斗争的发展,国际恐怖主义及“基地”组织借助地缘上的便利不断向萨赫勒地带扩散。这为该地带本土恐怖主义与国际恐怖主义的联合提供了契机,同时也给中国在该地区的利益构成了巨大威胁。

  萨赫勒地带恐怖主义的扩散

  当前,“基地”组织的扩张和本土恐怖主义的嚣张使萨赫勒地带的安全局势堪忧。主要表现在:

  第一,“基地”组织向萨赫勒地带迅速转移。“9·11”事件后,美国主导的“全球反恐”战争非但没有消灭“基地”组织,反而逐渐使其产生了世界性的领导力和号召力,成为恐怖主义的“图腾”。不少恐怖主义组织受“基地”组织的训练和资助,甚至宣布效忠“基地”,成为“基地”组织的分支。“伊斯兰马格里布基地组织”(AQIM)就是“基地”组织在北非地区的骨干分支力量。该组织原本是阿尔及利亚的一个名为“萨拉夫宣教与战斗组织”的本土恐怖主义组织,2006年宣布与“基地”结盟,并正式更名为“伊斯兰马格里布基地组织”。

  “伊斯兰马格里布基地组织”成为“基地”组织的分支以后,扩张的速度加快。原本活动范围仅限于阿尔及利亚的“马格里布基地组织”逐渐将势力延伸至偏远山区和沙漠地带,尤其是向萨赫勒地带转移。[3]

  当前,该组织以马里北部城市基尔达(Kidal)为中心建立恐怖主义的扩张基地,其南部的活动范围从阿尔及利亚南部和马里北部扩张至毛里塔尼亚东部、马里西部、尼日尔西部,并与尼日利亚的伊斯兰激进武装有很大的联系。[4]

  “伊斯兰马格里布基地组织”的恐怖主义势力在短短的几年内已渗透到西部萨赫勒地带的主要国家。自2007年初至2011年末,该组织在萨赫勒地带共发动恐怖袭击177次,至少造成1546人伤亡。[5]

  2012年“伊斯兰马格里布基地组织”支持马里北部武装势力的军事政变,并联合其他恐怖主义势力控制了几乎整个马里北部地区,致使马里的局势燕巢幕上。2013年该地区恐怖袭击事件仍在不断发生。

  第二,本土恐怖主义呈泛滥之势。萨赫勒地带本土恐怖主义组织有将近30个,主要包括活动于苏丹的“正义与平等运动”(JEM)、“苏丹解放运动”(SLM),马里的“图阿雷格北部变革联盟”(ATNMC)、“西非圣战统一运动”(MOJWA),尼日尔的“尼日尔人争取正义运动”(MNJ)、“撒哈拉革命武装力量”(FARS),尼日利亚的“尼日尔三角洲解放运动”(MEND)、“尼日尔三角洲人民志愿军”(NDPVF)以及“博科圣地”组织(BokoHaram)等。

  最猖狂的本土恐怖主义组织当属尼日利亚的“博科圣地”组织。2009—2011年间,该组织的恐怖袭击次数已从10次增至100多次,至少造成1100人伤亡。由于“博科圣地”组织的异军突起,2011年尼日利亚在遭受恐怖袭击次数最多的国家中排名第九位,位列遭受恐怖袭击死亡人数最多国家的第五名。[6]

  澳大利亚智库经济与和平研究所发布的全球恐怖主义活动最猖獗的国家排名显示,2011年尼日利亚已由2008年的第16位上升至第7位,居非洲之首。[7]

  2012年以来,“博科圣地”频繁发动大规模恐怖袭击。2012年1月,该组织在卡诺市制造爆炸和枪击事件,至少造成185人伤亡;2013年5月其对巴马镇的袭击造成55人死亡;[8]2013年9月底,它对尼日利亚东部一所大学发动袭击,致使约40名学生遇害。[9]本土恐怖主义的猖獗已成为萨赫勒地带不稳定与局部冲突的重要原因。

  第三,“基地”组织与本土恐怖主义的合流。恐怖主义在萨赫勒地带的相互勾结已越来越显性化。这既包括萨赫勒地带区域内恐怖主义组织之间的相互联系,也包括域内恐怖主义组织和域外恐怖主义势力相互支援。早在2010年,“马格里布基地组织”的领导人阿卜杜勒·马利克·德罗克戴尔(AbdelmalekDroukdel)接受半岛电视台的采访时就表示,会为“博科圣地”提供武器、训练和其他方面的支持。[10]

  “博科圣地”组织的成员

  已在尼日尔参与“马格里布基地组织”的训练,在策划恐怖袭击的过程中,该组织更多地采用了“马格里布基地组织”的战术。[11]还有证据表明,在尼日利亚政府对“博科圣地”组织打压之后,该组织已经与“索马里青年党”等国际伊斯兰极端势力建立了联系,并接受他们的培训。[12]

  马里内乱期间,恐怖主义势力之所以能控制马里北部大部分地区,在很大程度上就是由“伊斯兰马格里布基地组织”、“伊斯兰捍卫者”和“西非圣战统一运动”的互相勾结所致。2012年以来,趁马里内乱和萨赫勒粮食危机之际,“基地”组织正在打通“马里走廊”,试图北接北非伊斯兰极端势力,南连尼日利亚“博科圣地”,东与苏丹、索马里和厄立特里亚的极端组织相呼应。恐怖主义的合流使萨赫勒地带的恐怖主义势力进一步壮大。

  值得注意的是,萨赫勒地带的国家治理能力不足,难以有效控制恐怖主义的扩散。突出的贫穷问题一直是影响该地区国家发展的重要原因。无论是殖民统治时期还是后殖民主义时期,该地区国家在世界体系中都处于极其被动的地位,难以走出贫穷的陷阱。从对外关系来看,萨赫勒地带国家的自主性严重缺失,发展严重依赖于外部援助;从对内治理来看,该地区的国民对民族国家认同的匮乏、民主化进程的受挫以及复杂的民族和宗教冲突,不仅为恐怖主义的滋生和壮大提供了天然土壤,也使它们沿着民族和宗教的断层线迅速扩散。因此,萨赫勒地带国家治理能力的无力,使恐怖主义扩散的威胁不断加重。

  总之,“全球反恐”战略虽然在一定程度上压缩了恐怖主义在西亚北非地区的发展空间,但国际恐怖主义向萨赫勒地带的扩散及其与本土恐怖主义的合流,使该地区与中东地区的恐怖主义“动荡弧”连接起来,成为新的动荡地带。

  恐怖主义严重

  威胁中国的海外利益近年来,随着中国对非贸易、投资、援助和各种形式的经济合作的大幅度提升,中国在萨赫勒地带的海外利益也不断扩大。除布基纳法索外,中国与萨赫勒地带的十个国家都建立了正常的外交关系。特别是在中非合作论坛的框架内,中国与该地区国家的经济贸易合作飞速发展。然而萨赫勒地带恐怖主义的扩散已对中国在该地区的利益构成了重大的威胁。中国在萨赫勒地带的重大利益如下:

  其一,经济贸易利益。目前,中国几乎与所有萨赫勒地带国家签署了经济技术合作协议或对外援助贷款协议,并在尼日利亚和阿尔及利亚建成了三个经贸合作区。[13]近年来,中国与该地区国家贸易额大幅增加,2010—2012年的贸易额为846.23亿美元,2013年前三季度中国与萨赫勒地带国家的贸易额已达239.76亿美元,预计2013年度贸易总额将达到320亿美元。[14]

  中国与萨赫勒地带国家的贸易具有很强的互补性,该地带国家主要从中国进口工业制成品和日用消费品,并向中国出口石油、矿产等自然资源。这种贸易的互补性也体现了中国与萨赫勒地带国家发展经济贸易关系的重要性。

  其二,能源利益。萨赫勒地带的石油和矿产资源十分丰富。在非洲原油储量排名前五位的国家中,尼日利亚、阿尔及利亚和苏丹三国都是萨赫勒地带国家。它们已成为中国重要的石油开发和进口国,仅2010年中国就从这三个国家进口原油量达1500万吨。[15]

  除石油外,萨赫勒地带的矿产资源种类繁多,储量丰富,如铁矿、铀矿、锡矿、黄金、磷酸盐等。目前,中国已与毛里塔尼亚建立了一定程度的铁矿开发和利用的合作关系,并在尼日尔取得了铀矿的开采权。随着中国经济的进一步发展,中国对萨赫勒地带的能源需求量将不断增加,能源与矿产资源的开发也将是今后中国与萨赫勒地带国家进行合作的重要领域。

  其三,投资利益。当前中国在萨赫勒地带的投资主要集中在石油、矿产、能源、基础设施、电信等领域。萨赫勒地带国家对中国在该地区的投资表示欢迎和支持。中国已与塞内加尔、毛里塔尼亚、阿尔及利亚、苏丹、尼日利亚等国签订了政府间的投资保护协定。特别是近几年,中国在萨赫勒地带的投资力度和规模不断加大,截至2011年底,中国在该地区非金融类直接投资已近50亿美元。[16]由于双方经济发展的需求,中国对该地区的投资会继续增长。

  其四,中国企业的发展利益。随着中国“走出去”战略的实施,越来越多的中国企业在萨赫勒地带开拓市场,并带去了大量的务工人员。目前,中国在萨赫勒地带的企业或机构共有669家,海外劳务人员约7.5万人。[17]中国企业与该地区国家签订了大量的工程合同,仅2011年就签订700多份,完成营业额130多亿美元。[18]

  以阿尔及利亚为例,在该国从事工程承包的中资企业主要包括中国石油天然气公司、中国铁路建设集团、中国建筑工程总公司、中国石油化工集团公司、中国土木工程集团有限公司、华为技术有限公司等80多家中国企业。2011年中资企业与阿尔及利亚新签合同额64.58亿美元,其中大型合同就包括中国建筑工程总公司承建的15亿美元的大清真寺项目,及其与浙江建设投资集团等六家公司承建的五万套经济住房项目等。统计数据显示,阿尔及利亚的中国劳务人员大约4万人,预计占阿国外来劳工总数的一半以上。毫无疑问,萨赫勒地带已成为中国企业“走出去”的重要目的地。该地区广阔的市场、丰富的资源和优惠的政策条件使中国企业的发展利益与日俱增。

  伴随着中国在萨赫勒地带经济、贸易、能源、投资和工程项目的蒸蒸日上,中国在该地区的上述利益受到恐怖主义威胁的程度在加重,其经济、政治和安全的风险呈加剧之势。

  第一,经济风险加大。恐怖主义在该地区的泛滥给中国的经济、贸易、能源和投资带来了诸多不确定因素。例如,苏丹的达尔富尔地区、尼日利亚的尼日尔河三角洲等资源丰富地区是中国石油开发与合作的主要地区,但恐怖组织已将中国在这些地区的投资锁定为恐怖袭击的目标。尼日利亚恐怖组织“尼日尔三角洲解放运动”曾警告中国政府和石油公司远离尼日尔三角洲,他们声称:“在有石油装置的地方被发现的中国公民都将被当成小偷一样对待。中国政府由于投资于被偷窃的原油而使其公民被置于我们的枪口之下。”[19]

  中国在萨赫勒地带的石油开发和进口已使中国公司频频遭受恐怖分子对石油管道和其他基础设施的破坏。

  第二,政治风险呈不确定性。萨赫勒地带恐怖主义的勾结与合流使它们的组织能力和行动能力呈增强态势,其发展速度远远超过了该地区国家打击恐怖主义的能力建设速度,从而给这些国家的政局稳定带来较多的风险。2012年“伊斯兰马格里布基地组织”、“伊斯兰捍卫者”和“西非圣战统一运动”趁马里内乱之际不断在马里北部扩张势力,控制了廷巴图克、加奥和基尔达等重要城市,占据了马里的“半壁江山”。因此,由恐怖主义引起的政局变动和社会动荡将会使中国与该地区国家的关系面临一些政治风险,进而影响中国在该地区的经济利益。特别是如果中国为该地区国家的政治稳定提供必要的军事援助或支持帮助他们打击恐怖势力,中国将面临两个方面的政治风险。一方面,在这些国家活动的恐怖组织会通过打击中国在该地区的企业和人员来报复中国,从而使中国处于被动地位;另一方面,这些国家的恐怖组织有的以反政府武装的面目出现,西方国家及其反华人士会借民主、人权、人道主义等诟病中国。正如他们在苏丹问题上所做的那样。

  第三,中国公民的人身安全面临严重威胁。随着中国在萨赫勒地带利益的迅速增长,更多的中国投资者、劳务人员、个体经营者和旅行者活动在该地区。由于他们流动性大、活动范围广,其遭受绑架、炸弹袭击等威胁的频率增加。如苏丹达尔富尔地区的恐怖组织“正义与平等运动”曾绑架中国石油天然气公司九名员工,造成五人遇害。[20]

  此类事件会随着恐怖主义活动的增加呈上升趋势。政策建议鉴于萨赫勒地带恐怖主义扩散给中国利益带来的上述风险,中国应特别重视恐怖主义扩散对该地区安全局势的影响,并作出积极和建设性的努力,维护该地区稳定,保护中国在该地区的利益,保证中国与该地区国家的经济、贸易、能源、投资、企业和中国公民安全。

  首先,迅速建立该地区的安全风险评估—预警机制和安全保护执行机制。针对境外安全风险的防范,国务院办公厅的文件曾指出,要建立境外安全突发事件应急处理机制及境外安全风险监测和预警机制,定期向对外投资合作企业通报境外安全信息,及时发布境外安全预警。[21]

  面对萨赫勒地带恐怖主义扩散的威胁,中国可在以下几个方面着手。在对内机构设置层面:在十八届三中全会建立的国家安全委员会的领导下,由外交部会同商务部牵头,财政部拨款,在各相关大学和研究机构的非洲研究中心以及在萨赫勒地带有着重大经济利益的大企业的相关研究所中设立安全风险联合评估项目小组,专门从事对该地区恐怖主义活动的跟踪研究,评估该地区的安全风险并进行短、中、长期的预测分析,定期向国家安全委员会报告;国家安全委员会可根据风险等级向该地区大使馆和领事馆发出预警,并由他们通知所辖地域的中资企业和人员。在对外操作执行层面:在外交部的领导下,由外交部非洲司、领事司和涉外安全事务司会同商务部西亚非洲司和援外司共同建立安全保护执行机制,把包括萨赫勒地带在内的整个非洲安全问题纳入其中;建立萨赫勒地带中国使、领馆的协调机制,收集该地区安全及恐怖主义活动的信息,在紧急情况下协调行动,并对该地区中资企业机构和人员的安全工作进行一线指导和管理,及时传达国内的指示要求,定期到企业和项目现场进行安全巡查;建立萨赫勒地带的中国领事机构对中国企业和公民的信息登记制度,加强领事馆同企业和海外公民之间的安全信息交流和共享,以便在遇到紧急情况时有效保护中国企业和海外公民。

  其次,在三个多边层面上建设反恐与安全合作机制。在联合国层面,作为安理会常任理事国,中国可在联合国对萨赫勒地带的维和行动及行动方案的制定上发挥建设性作用。2011年以来,联合国安理会已在一定程度上对萨赫勒地带日益严重的危机予以了关注,包括对萨赫勒地带安全问题的评估工作、开展关于该地区安全事务的发布会和辩论、批准向马里派驻由非盟主导的国际支援团(AFISMA)等。[22]

  今后,中国可以利用联合国安理会平台,进一步推动建立关于萨赫勒地带安全问题的综合战略,增进与国际社会的协调。在区域层面,非盟和平与安全理事会是负责非洲安全事务的重要机构,它对萨赫勒地带的安全局势、恐怖主义组织、跨境犯罪等问题有着最全面的信息。中国政府应派专门人员负责与非盟和平与安全理事会建立定期的联系与沟通制度,及时获取该理事会的预警体系中关于萨赫勒地带恐怖主义的有关数据资料和分析报告,实现与其信息的共享,并为非盟在该地区的反恐行动提供有力的资金、物资和人员等方面的支持。同时,通过加强与非洲恐怖主义学习和研究中心(ACSRT)的交流与合作,建立有关反恐活动的信息交流平台。在次区域层面,西非国家经济共同体(ECOWAS)是萨赫勒地带国家安全合作和反恐的关键组织,在马里内乱期间,西共体委员会就决定在国际支援团的框架范围内部署西非国家经济共同体部队,并同意为夺取由伊斯兰极端势力控制的马里北部作出努力。[23]

  在应对萨赫勒地带的恐怖主义威胁和严重的安全问题上,西共体将发挥日益重要的作用。因此,中国应探索与西共体建立安全合作机制,在该机制中,中国可与其共同制定反恐计划,并为计划的实施提供培训、资金和技术支持,推动实现该地区的和平与稳定,从而保证中国在该地区的利益免受损失。

  再次,在两个双边层面上加强国家间的反恐协调与合作。其一,在尊重主权和遵守国际规则的前提下,中国应对与中国重大利益相关的萨赫勒地带国家的安全问题采取“建设性介入”的政策。拓宽与该地区国家在恐怖主义等安全问题上的多元沟通渠道,包括中国大使馆与该地区国家安全机构的沟通、中国领事馆与地方政府的沟通以及中国企业与当地民间团体的沟通。在中国经济利益集中和人员活动频繁而恐怖主义较猖獗的地区,中国应争取萨赫勒地带国家给予军事和警察方面的重点保护。其二,与法国等发达国家协调合作,共同反恐。由于法国在萨赫勒地带的特殊利益,近年来,法国在该地区的反恐活动非常活跃。2013年法国在马里危机中高举反恐旗帜,帮助马里政府收复北方失地并赶走了恐怖分子。此外,在萨赫勒地带有着重要地缘战略利益的欧盟也制定了关于萨赫勒地带的安全与发展战略,表示要打击暴力极端主义和激进主义。欧盟还设立了驻尼日尔军事能力建设行动处(EUCAPSAHELNiger),对尼日尔安全部队进行培训,提升他们对该地区的控制能力和协同作战能力。[24]

  中国与法国等发达国家在该地区合作反恐,一则可借助他们的力量保护中国的利益,二则可以少遭西方国家以及西方右翼势力的诟病,维护中国的国际形象。最后,建立该地区中资企业和人员的联合防范机制。萨赫勒地带的中资企业应设专门人员负责企业防范恐怖主义及其他突发事件的工作,积极配合领事馆定期对企业的外部环境进行安全评估。中资企业机构和项目驻地必须配备必要的安全保卫设施,并根据当地安全形势雇佣当地保安或武装警察,以增强安全防护能力,提高安全防护水平。[25]

  企业还应加强对劳务人员安全知识的宣传、教育和培训,保证他们在面对突发事件时能有效应对恐怖袭击,确保自身安全。对前往萨赫勒地带的各类流动人员,相关机构应在其出国前进行安全教育,使他们能及时向其所在企业或领事馆上报活动信息,从而最大限度地降低萨赫勒地带中国企业运营的外部风险,保证该地区中国公民的人身安全。
 

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