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论澳大利亚对外援助透明度制度和实践

作者:周太东、毛小菁   来源:《发展与援助》2013年第9期发布时间:2013/12/29
摘要:近年来, 援助透明度已经成为国际社会的一个热门话题。2008 年, 第三届援助有效性高层论坛正式发布了 “国际援助透明度计划”(International Aid Transparency Initiative),为援助信息制定和发布设立共同标准。2011 年,釜山第四届援助有效性会议也强调, 援助透明度是有效发展合作的原则和基础。 国际社会普遍认为, 增进援助透明度不仅有助于提高援助的有效性, 更好地实现援助资金的价值, 而且能促进公众对对外援助的理解和支持。

  一、澳大利亚对外援助

  基本情况

  作为亚太地区有影响力的国家,澳大利亚一直是国际发展援助的主要提供方之一。近年来,澳大利亚推行了一系列改革对外援助管理的措施,包括加强与其他捐助国的协调合作、增进援助透明度、改善援助项目管理,以及加强风险管理、绩效监督和评估等。其中又以推动援助信息公开的举措最为突出和全面,受到一些主要援助研究机构的赞许和褒奖,并在国际发展援助领域引起了较为广泛的关注。

  一般认为,澳大利亚正式实施对外援助始于1950年的《科伦坡计划》,早期援助对象主要集中于收入较低的英联邦国家,如巴布亚新几内亚和印度等。20世纪60年代后期,随着越来越多的殖民地国家逐渐走向独立,澳大利亚开始扩大与其他第三世界国家的联系和交往,积极融入和参与亚太地区的各种组织和会议活动,期望在国际事务中发挥更大作用,澳大利亚的对外援助也开始逐渐流向东亚和太平洋地区。过去四十年来,澳大利亚最主要的12个双边受援国全部位于亚太地区,其中巴布亚新几内亚和印度尼西亚是最大的两个受援国。双边援助始终是澳大利亚的主要渠道,但澳大利亚也积极支持和参与世界银行、亚洲开发银行以及联合国及其各发展机构的工作。

  早期,澳大利亚对外援助预算占国民总收入的比重较高,长期维持在0.5%左右,其中1976年达0.65%,为历史最高值。但随着“冷战”局势的缓和,以及国际关系格局发生巨大变化,澳大利亚对外援助从上世纪80年代末期开始进入持续低迷阶段,对外援助占国民总收入的比重开始大幅下降,1987年该比重从上年的0.47%跌至0.34%,并一直持续至1994年。1995年至2005年,这一比重进一步跌至0.25%左右。2005年,霍华德总理在联合国首脑峰会上宣布,澳大利亚将在2010年实现对外援助额翻番的目标。2006年,陆克文政府又提出到2015年将对外援助占国民总收入的比重提升至0.5%的目标(2013年将该目标推迟至2017年实现),澳大利亚对外援助开始迅速回暖。从2006年开始,澳大利亚的对外援助预算年均增长速度一直保持在6%左右。2012年,澳大利亚对外援助达54.4亿美元,占国民总收入的0.36%,成为经合组织发展援助委员会的第十大捐助国。如果澳大利亚在2017年实现对外援助额占国民总收入0.5%的目标,届时其援助额将达

  到100亿美元左右。起初,澳大利亚对外援助由多部门管理,包括外部领地部、外交贸易部、教育部和财政部等。上世纪70年代早期,澳大利亚开始整合对外援助管理部门,并成立了现在的澳大利亚国际发展署的前身———澳大利亚发展援助局来主要负责管理对外援助。在援助改革和方案的调整过程中,澳大利亚也特别注重利用外部独立评估机制,聘请经验丰富的学者和前官员对对外援助方案进行整体评价,并提出改革意见和建议。过

  去三十年来,澳大利亚政府先后开展了三次全面评估,包括1984年的杰克逊评估、1996年的西蒙斯评估和2011年的援助有效性独立评估,每一次评估都给澳大利亚对外援助目标、重点领域和管理方式等方面带来重大影响。

  二、澳大利亚对外援助的透明度制度和实践

  澳大利亚政府认为,澳大利亚公众以及澳大利亚的受援国有权知道澳大利亚援助资金的使用情况和效果。只有具有充足的信息,纳税人和受援国才能促使政府更加负责任地使用援助资金、减少腐败风险,进而促使援助管理人员更加注重援助项目的质量和效率。同时,透明度还有利于非政府组织、学术机构以及其他群体对援助方案的优势和劣势进行讨论,提高公众对援助项目的设计和实施的参与和支持,进而促进项目活动的相关性和可持续性。因此,澳大利亚政府认为,援助信息公开应该是规则,不公开应为例外。

  澳大利亚规范对外援助透明度的手段主要表现为两种形式:一个是以1982年《信息自由法》(FreedomofInformationAct)为主的联邦法律,另一个是以2012年开始实施的《透明度章程》(TransparencyCharter)为主的内部政策。

  (一)《信息自由法》

  在威斯敏斯特模式国家中,澳大利亚是第一个在联邦层面引进信息自由立法的国家。制定于1982年的《信息自由法》旨在通过要求机构发布信息和规定获取政府信息的普遍性权利,使公众获得联邦政府信息,进而促进政府决策中的公众参与,帮助政府更好地进行决策和加强对政府活动的监督、讨论和审议。澳大利亚《信息自由法》包括八个章节,分为基本信息、信息公布计划、文件的获取、免予公开的文件、个人记录的修改与注解、决定的内部审查、外部救济制度(包括信息专员的审查、行政庭的审查、调查与控告)及其他规定。该法规定,每个联邦政府部门都应该公布信息发布机制实施计划,说明其拟公布的信息内容和方式。法律也规定了特定的例外情况,主要包括与政府责任和运作有关的条款和旨在保护第三方信息的条款。《信息自由法》同时规定,“每个人”有可以强制实施的获得信息的法定权利,他们不必证明具有特殊利益,也不必说明获取文件的理由或原因。但是申请人必须提出书面申请,并指出能够识别文件的信息,同时需要支付一定的费用。在接到申请后,政府部门必须做出决定:在文件不属于禁止公开且申请人符合程序要求时决定提供信息;在特定的时间内和特定情形下,为了公共利益或福利决定不提供信息;以及针对那些被豁免提供的文件的决定性许可。政府部门如果决定不提供文件则必须说明理由。法律最后提供了一系列保护信息公开和自由的救济方法,包括内部复议,以及信息专员、行政裁判所和议会专员的审查等。

  澳大利亚国际发展署虽不是联邦内阁组成部门,但作为外交贸易部下属的独立执行机构,必须遵守《信息自由法》的规定。近年来,澳发署进一步加强了在信息发布方面的工作。例如,根据《信息自由法》,澳发署制定了《信息发布机制》并在其网站上予以公布。澳发署信息发布机制列举了澳发署需要发布的涉及其工作的大量信息,包括机构实施信息发布机制的计划、组织结构图、澳发署向议会提交的报告及其反馈、日常受理的信息申请和披露日志、政策发展的磋商安排、援助优先领域、财务声明和预算信息,以及澳发署联系方式等。澳发署《信息发布机制》的实施由一位助理署长领导,并由三个主要处室负责,包括部长和议会处、援助透明处,以及信息服务处等。其中,部长和议会处负责组织澳发署内部的磋商,主动公布《信息自由法》要求必须主动公开的信息,针对信息公开申请准备公布的文件,以及为其他信息申请提供服务;援助透明处负责准备或修订机构计划。

  澳发署还在其网站上专门开辟了“信息自由”专栏,列明其执行《信息自由法》的政策,包括信息申请程序、费用的收取和信息自由申请公开政策等。澳发署要求任何申请都需要包括描述所需文件的足够信息,以便澳发署理解和获取。信息申请也应该包括申请人在澳大利亚境内的联系方式,包括联系电话和通信地址。澳发署也公布了信息申请受理部的邮寄地址和邮件等联系方式。关于收费问题,澳发署根据《信息自由法》的规定,对处理特定申请收取费用,但澳发署也可以因特定原因包括申请人财务困难或者申请人能证明的公共利益的原因而免除、减少或不收取任何费用。在收到申请后,澳发署会尽快在其“披露日志”里发布相关信息。澳发署也说明了免于公开的情况,包括会对任何个人及其企业、商业、财务或职业造成不合理影响的相关信息;澳大利亚信息专员决定认为“不合情理”进而不予公开的其他信息;以及基于上述原因需要做出大量修订的信息。同时,澳发署也将视情发布申请人并没有正式申请但却与申请的信息密切相关的信息。

  澳发署每年都会收到数目不等的信息申请,涉及澳大利亚对特定地区和国家的援助方案及其有效性、澳大利亚特定援助项目(如奖学金、技术援助)的开展情况等。澳发署需在其年度报告中公布每年收到的信息申请、司法审查、信息专员办公室调查的数量。例如,2011-2012年,澳发署共处理了19项信息自由申请。其中最为重要也引起广泛关注的是一项关于澳发署援助项目中舞弊调查案件的详细信息的申请。针对该申请,澳发署公布了从2004-2010年调查过的涉及舞弊的130个案件的信息,包括涉案国家、涉案项目、项目承包商、案件细节、涉案金额(当地货币和澳元)、采取的行动、舞弊类型、项目类型、挽回的损失、潜在的损失及现状等。该信息在一时间成为媒体关注的焦点,并促成澳发署制定和实行了更加严格的舞弊控制政策。

  另外,根据《信息自由法》,澳发署必须向公众公布其每年向议会提交的年度报告。澳发署的年度报告包括大量的信息,包括机构概况、援助支出、主要受援地区、受援国、多边机构和非政府组织获得的资金和取得的效果、管理和责任,以及财务声明等。澳发署在其网站上公布了自1996年以来的所有年度报告。总之,《信息自由法》对促进澳大利亚对外援助的透明度,以及公众对对外援助的监督发挥了重要作用。

  (二)《透明度章程》

  为了提高澳大利亚对外援助信息的透明度,澳发署于2011年11月制定并颁布了《透明度章程》,阐明澳大利亚在促进援助信息透明度方面的承诺和将要实施的措施。《透明度章程》成为澳大利亚其他政府机构促进政府信息公开的模版。

  《透明度章程》认为,澳大利亚公众与澳大利亚的受援国有权知道澳大利亚援助资金是否有效使用、是否取得真实的成果,以及是否在帮助人民摆脱贫困方面发挥作用。只有在具备充足信息的前提下,纳税人和受援国才能使政府更加负责,从而减少腐败的风险。因此,澳大利亚政府致力于提高澳大利亚援助项目的透明度。

  为了提高援助透明度,澳发署承诺将实施以下五项措施,其中包括:(1)促进澳大利亚国际发展项目的透明与公开;(2)在澳发署网站上发布澳发署工作的详细信息,包括政策、规划、执行过程,以及澳大利亚援助活动的成果和相应的评估及研究,以说明澳大利亚援助资金的使用方向及其对减贫的影响;(3)及时采用有用和易获得的方式发布这些信息;(4)欢迎公众的反馈意见,以帮助进一步提高援助项目的有效性、效率和透明度,进而增进援助资金的价值;(5)允许任何人在注明信息来源的情况下,再次使用澳发署的信息。

  澳发署同时说明了其立即执行该章程的一系列措施,其中包括:(1)在网页上定期更新关于澳发署国别援助项目的信息和数据,包括支出、成果及年度绩效报告;(2)全面参与“国际援助透明度计划”,向其提供可供比较的数据和对援助项目成果的批判性分析;(3)在受援国媒体和澳大利亚主要援助项目网页上发布以受援国语言起草的澳大利亚援助项目的简介;(4)发布提高援助项目透明度的年度目标;(5)增加在“澳发署信息公开方案”中发布的文件数量;(6)欢迎公众对该章程和实施该章程的绩效做出反馈。

  在《透明度章程》的约束和指导下,自2011年11月开始,澳发署已在其网站上及时公布了大量关于澳大利亚对外援助项目的详细信息和内部审计报告等。2012年,澳发署也对其网站平台进行了升级,并发布了更多涉及国别、区域、主题和具体项目的信息。截至目前,澳发署在其项目网页上更新了2600多份文件。同时,澳发署也制定了2013年援助透明度计划,要求在2013年继续更新项目信息和数据、发布受援国语言的网页,以及公布澳大利亚其他政府机构开展的对外援助项目的信息等。另外,澳发署也要求在新签署的伙伴协议和合同中加入要求透明度原则的条款。例如,澳大利亚与中国于2013年签署的《发展合作伙伴关系谅解备忘录》第六条明确列明:“双方承认本备忘录为一份公共文件,参与者可发布在本备忘录下实施的合作活动信息。”

  (三)加强与非政府组织和其他国际组织的接触和协调

  除积极落实《信息自由法》和《透明度章程》外,澳大利亚还通过加强与非政府组织的接触,参与其他国际组织的活动等措施来促进公众对对外援助的了解。例如,澳大利亚设有援助咨询委员,以促进外交贸易部、澳发署和非政府发展援助政策群体之间的沟通,鼓励发展援助理念创新。澳发署也充分发挥非政府组织的网络和专业优势,通过大量的非政府组织执行对外援助项目,2010年非政府组织执行的对外援助预算达7000万澳元,参与的非政府组织近50家。另外,澳发署也通过开展对外援助民意调查、外派志愿者项目,以及与大学和智囊机构建立伙伴关系等方法来促进公众对援助的讨论,提高援助透明度。

  与其他国际组织的接触和协调方面,除作为经合组织发展援助委员会的成员,澳大利亚需向其公布所有相关援助信息外,澳大利亚也开始全面参与“国际援助透明计划”的活动。该计划成立于2008年,由18个援助国和19个受援国发起,致力于在对外援助透明度方面建立共同标准。澳大利亚是该计划的发起国之一。2011年2月,国际援助透明计划指导委员会制定了一项“援助透明度”全球标准,要求成员国在其网站上全面公开其援助项目、预算、支出、条件及结果等方面的信息,同时将该信息用共同的格式与一个中央的注册中心相连接,以便受援国更好地协调他们的计划和活动。澳大利亚已经接受这一标准,并制定了相关的实施计划。

  三、对中国的借鉴和启示

  随着中国对外援助规模和影响力的显著提升,中国成为国际援助体系中一个不可或缺的角色,中国对外援助也越来越受到国内民众和国际社会的关注。近年来,中国在增加援外信息透明度上已经做出了一定的努力,但中国援外信息的公开仍然比较有限,如何进一步提高援外透明度、加强援外宣传是今后需要长期考虑的问题。澳大利亚的做法值得参考和借鉴。

  (一)改变观念,重视援外信息公开和透明度的积极作用

  对外援助早期阶段,尤其是“冷战”时期,各国都将对外援助视为外交政策的一种核心工具,因此对对外援助都采取严格保密的制度。但进入新世纪,对外援助更多地成为促进国际发展的一种重要手段。中国应该逐渐改变对外援助“少说多做”、“只做不说”的传统思维,充分、客观地展示自己的援助理念、政策、做法和成就。公开援助信息尤其是关于援助效果和影响的信息不仅有利于应对国际社会对中国援助工作的质疑和批评,而且也有利于赢得国内公众对援外工作的理解和支持。

  (二)制订援外宣传规划,逐步扩大援外相关信息的公开

  事实上,目前援外相关管理部门、驻外使馆经商参处、一些援外项目执行企业等都在其网站上公布了部分援外项目信息,但这些努力缺乏协调、整合和规划。援外主管部门应制订援外宣传的中长期规划,整合相关资源,确定可逐步公开的援助信息的范围和具体措施,通过统一的政府网站公开,这有利于公众更加全面和清楚地了解援外信息,增进对中国援外事业的了解和理解。

  (三)通过多种渠道,积极宣传对外援助的政策和成果

  援外主管部门应该积极加强与媒体、学术研究机构和非政府组织的合作,支持对全球发展及相关问题的研究和培训,开展相关问题的公共宣传活动,扩大志愿者项目以增加公众参与援外项目的机会,尝试通过新媒体技术加强与公众的接触,从而进一步提升公众对对外援助的认识。此外,还应加强与国际组织和其他援助方的交流与合作,宣传中国对外援助政策和做法,增进相互了解和学习借鉴。

  (作者单位:周太东,亚洲基金会;毛小菁,商务部国际贸易经济合作研究院)
 

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