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浅析澳大利亚的东盟政策

作者:王光厚   来源:《国际论坛》2013年4期发布时间:2013/11/05
摘要:从多个维度来看,未来澳大利亚融入亚洲、重视东盟的政策趋势不会改变。

  [摘要]澳大利亚在东盟有着多重战略利益:经济上,东盟是澳大利亚的重要贸易伙伴;安全上,东南亚地区是澳大利亚对外防范的主要区域;外交上,积极参与东南亚事务有助于澳大利亚实现“中等强国”的目标。为增强澳大利亚在东南亚的影响力,吉拉德政府执政后不断加强与东盟组织以及东盟主要国家的合作并介入到南海事务之中。从多个维度来看,未来澳大利亚融入亚洲、重视东盟的政策趋势不会改变。

  [关键词]澳大利亚;东盟;对外政策

  澳大利亚与东盟毗邻而居,无论从地缘政治、经济贸易还是区域发展角度来看双方都有着十分密切的联系。自2010年执政以来,吉拉德政府采取了一系列强化澳大利亚与东盟关系的举措。澳大利亚是亚太地区的“中等强国”,而东盟是亚太地区的战略力量之一。深入探究当前澳大利亚东盟政策的动因、表现及影响,有助于研判亚太国际关系的走势。

  一、澳大利亚在东盟的战略利益

  国家利益是一国对外政策赖以制定与实施的根本出发点和最终归宿。澳大利亚在东盟有着多重重要的战略利益。寻求各项战略利益之间的平衡是澳大利亚东盟政策的指针。

  从经济层面看,东盟系澳大利亚发展的重要伙伴。澳大利亚与东盟在经济上有着较强的互补性,这为双方贸易的展开奠定了稳固的基础。目前,东盟作为一个整体已经超越日本成为澳大利亚的第二大贸易伙伴。据统计,2011年澳大利亚与东盟的商品和服务贸易额为901.16亿澳元,占澳对外商品和服务贸易总额的14.4%。就具体的东盟国家的情况来看,目前新加坡、泰国和马来西亚分列澳大利亚第5、第9和第10大贸易伙伴,2011年它们与澳的商品与服务贸易额分别为190.15、110.91、104.88亿澳元。〔1〕此外,印度尼西亚、越南分列澳大利亚第13大、第19大货物贸易伙伴。〔2〕值得关注的是,2010年1月1日东盟-澳大利亚-新 西 兰 自 由 贸 易 区 (AANZFTA)正 式 启 动。AANZFTA的建立有助于实现贸易和投资自由化,将进一步促进三方间投资与贸易的增长。根据初步估算,东盟10国、澳大利亚、新西兰这12个国家的经济在2020年之前将因自由贸易区的建立而增加480亿美元的收益。AANZFTA覆盖澳大利亚对东盟商品出口的96%,因而澳方对于AANZFTA 给予高度评价,认为该自由贸易区的建立对澳经济发展具有里程碑意义。

  从安全层面看,东南亚地区是澳大利亚对外防范的主要区域。澳大利亚政府认为“作为一个在地理位置上孤悬于南太平洋的国家,自身未来所可能受到的威胁是全方位的和不确定的。”〔3〕2013年5月澳大利亚发布的《2013年国防白皮书》系统阐明了澳大利亚的四项逐层推进的“关键性战略利益”。白皮书认为澳大利亚“最根本的战略利益是保卫澳大利亚防范直接的武装进攻”;“其次的重要战略利益是包括巴布亚新几内亚、东帝汶和南太平洋国家在内的我们紧邻地区的安全、稳定和团结”;再次,“在我们直接邻近地区之外,澳大利亚在印度-太平洋特别是东南亚和海洋环境稳定方面具有持久的战略利益”,“其核心是东南亚的安全”;最后一项战略利益是维护“稳定的、基于规则基础上的世界秩序”。维护东南亚地区的安全虽然系澳大利亚第三层次的安全诉求,事实上却与其第一和第二层次安全利益息息相关。这是由澳大利亚所处的地缘位置决定的。澳大利亚孤悬于太平洋和印度洋之间,仅有北部地区与他国较为邻近。东南亚地区地跨澳大利亚北部的门户,通过这一门户“潜在的侵略者将对我们(澳大利亚)展开持续的武装进攻”。〔4〕这意味着如果东南亚地区为“敌对势力”所掌控,澳大利亚的本土安全也将岌岌可危。此外,从非传统安全的角度看,东南亚地区存在的恐怖主义活动、跨国犯罪等也对澳大利亚的安全构成一定的挑战。

  从外交层面看,积极参与东南亚事务有助于澳成就“中等强国”的目标。自二战结束以来,澳大利亚历届政府都坚持澳“中等强国”的国家定位和诉求,力求在国际舞台上发出自己的声音。近年来,随着澳大利亚综合国力的提升,澳渴望发挥重要国际作用的愿望日趋强烈。陆克文第一次执政时期,澳大利亚明确提出了成为“富有创造力的中等强国”的外交目标。〔5〕继任的吉拉德政府在外交上亦积极进取。2013年1月,吉拉德政府发布的《强大与安全:澳大利亚国家安全战略》明确表示“增强我们作为有影响的地区角色的作用是我们外交政策的核心”。〔6〕澳大利亚与东盟毗邻,东南亚是澳展现其外交风采、提升国际影响力的理想平台。其一,长期以来澳大利亚与东盟一直保持着密切的政治经济联系。早在1974年澳大利亚就成为东盟的第一个对话伙伴国。三十多年来,“澳大利亚和东盟的伙伴关系持续增强和提升”。〔7〕目前,澳大利亚与东盟间业已建立起一系列合作机制并共同签署了《东盟-澳大利亚全面伙伴关系联合宣言》等政治文件。其二,东盟欢迎澳大利亚参与东南亚事务。东盟在对外关系上奉行“大国平衡”战略,即“利用大国对权力的追求,使大国势力在东南亚地区达到一种平衡状态,旨在防止某个大国的势力在该地区过分膨胀,从而实现地区的安全与稳定。”〔8〕为此,东盟先后创立“东盟+3”、东亚峰会(EAS)等机制,以接纳区域外部大国参与本地区的事务。澳大利亚系东盟的近邻且具备一定的实力,因而亦是东盟“借力”的对象。其三,澳大利亚在东帝汶维和的成功经验,增强了澳参与东南亚事务的信心。1999年,5000名澳大利亚维和军人进驻东帝汶执行联合国授权的维和行动。此次维和行动系由澳大利亚单独主导,这使得澳大利亚举国激昂,而澳大利亚参与东南亚地区事务的热情和信心因此大增。

  从历史上看,追求经济利益是澳大利亚东盟政策的重点,“一定程度上主导了东盟政策的酝酿和成型,并在调整时期继续占据东盟政策的要点。”〔9〕然而,就目前的情况来看,上述三项战略利益对澳大利亚而言可谓等量齐观。这是澳大利亚综合国力提升以及亚太地区国际环境变化的必然结果。还需提及的是,一国国家利益的实现是以其国家力量为后盾的。澳大利亚系“中等强国”,虽然澳具备一定的提出某种倡议和解决问题的能力,但是相较于地区大国而言其实力毕竟有相当强的局限性。这种局限性使得澳在东盟的各项战略诉求之间存在某种内在矛盾性。例如,对澳大利亚来说防范敌对势力控制东南亚与寻求外交独立性两者就很难得兼。就此而言,澳大利亚的东盟政策是其对平衡上述几项战略诉求的产物。

  二、当前澳大利亚东盟政策的主要实施举措

  冷战结束之初,基廷政府大力推行“面向亚洲”的政策,澳大利亚与东盟的关系实现良好互动。然而,在1996—2007年霍华德执政时期,澳大利亚与东盟虽然在经济上更加靠近,但是在政治互信和安全合作方面却多有波折。2007年12月,陆克文就任澳大利亚总理后,澳大利亚与东盟关系重新进入平稳发展的轨道。吉拉德政府执政后延续其前任的东盟政策框架,采取了一系列加强澳大利亚与东盟关系的举措。

  首先,深化和拓展与东盟组织的全方位合作。澳大利亚政府认为“东盟在本地区处于核心地位”,“没有任何其他组织能比东盟更加关系到澳大利亚的安全和繁荣”。〔10〕自2010年以来,澳大利亚强化了与东盟组织在各领域的合作。在经济领域,澳大利亚在努力推进AANZFTA建设的同时,全力支持东盟倡议的区域全面经济伙伴关 系 (RegionalComprehensiveEconomicPartnership,简称RCEP)并积极参与其谈判。RCEP涵盖亚洲最为活跃的经济体,其目标是“创造一个全面的、互惠的经济伙伴协议”。〔11〕RCEP的自由化程度将高于 AANZFTA,加入RCEP无疑会使澳大利亚获得更多亚洲经济成长的红利。在机制建设方面,最为引人注目的是2010年10月澳大利亚与东盟举行了首届峰会。会后,双方共同发表了题为《东盟与澳大利亚:持久的联系》的联合声明,高度评价了近年来双边关系的发展状况并表示将来将继续举行东盟澳大利亚峰会。〔12〕2011年7月澳大利亚与东盟还建立了东盟-澳大利亚联合合作委员会。该委员会的主要职能是评估双方合作的方向。值得关注的是,澳大利亚业已明确表示2013年年底将向东盟派遣常驻大使。澳大利亚外长鲍勃·卡尔(BobCarr)认为:“常驻东盟大使将增强澳大利亚在重点的地区政治和经济问题方面与东盟合作的能力”。〔13〕这些新机制的建立大大拓展了澳大利亚与东盟组织之间的合作渠道、提升了双方合作的层次。在安全领域,澳大利亚不但在反恐、打击跨国犯罪和人口贩运等非传统安全领域与东盟展开实质性合作,而且还借助东盟主导的东盟地区论坛(ARF)和东盟国防部长扩大会议(ADMM-Plus)与有关国家就地区热点问题进行探讨。这些举措大大增强了澳大利亚对东南亚地区安全事务的影响力。在对东盟的发展援助方面,澳大利亚可谓双管齐下。从全区域看,目前澳对东盟的主要地区援助计划是为期七年的东盟—澳大利亚合作发展计划Ⅱ(AADCPⅡ)。该计划的目的是支持东盟贯彻其经济整合政策。就次区域看,目前澳大利亚与东盟正在探讨强化在湄公河三角洲和“文莱—印尼—马来西亚—菲律宾东东盟成长区”(BIMP-EAGA)的合作。

  其次,加强与东盟国家全方位的双边合作。东盟由十国组成,各国国情各异。有鉴于此,澳大利亚在强化与东盟组织关系的同时,还有选择、有重点地发展与东盟国家的关系。印度尼西亚是最大的东盟国家且系澳最大的邻国。澳大利亚政府认为“一个稳定、民主和持续繁荣的印尼符合澳大利亚的直接利益”。〔14〕为强化与印尼的关系,吉拉德政府执政后大力推动澳与印尼“全面的战略伙伴关系”的发展。在政治领域,澳大利亚与印尼于2011年11月举行了首届印尼-澳大利亚年度领导人会议,2012年3月双方举行了首届外交部长和国防部长(2+2)联合会议。这两个机制的建立标志着澳与印尼的关系已经进入一个“全新的历史阶段”。〔15〕在经济领域,除了依托AANZFTA来推动双边贸易发展外,澳大利亚正与印尼进行“印尼—澳大利亚全面伙伴关系协议”的谈判。这一协议将进一步推动双边贸易自由化,并鼓励澳对印尼进行更多的直接投资。在安全领域,2011年9月澳大利亚与印尼签署了《防务合作协议》,这使得双方“在防务领域合作的热度达到15年来的最高点”。〔16〕在发展援助方面,澳大利亚向印尼提供了其最大的对外援助计划。2012—2013年度澳对印尼的援助总额达到5.74亿澳元。新加坡是澳大利亚在东盟最大的贸易伙伴且系澳参与东南亚地区事务的积极支持者,因而澳大利亚一直视新加坡为“有价值的伙伴”。〔17〕吉拉德政府执政后澳新关系较之以往又有了新的进展。其表现之一是2012年4月澳新两国决定建立年度领导人会晤机制;二是澳大利亚承诺再次续订新加坡空军部队使用澳昆士兰奥基(Oakey)基地的协定;三是两国总理于2012年年内实现互访。除了强化与印尼、新加坡两国的全方位关系外,吉拉德政府还加强了与菲律宾和越南的军事合作、与马来西亚的经济合作、与缅甸的政治合作。

  最后,介入南海事务以凸显澳的地区影响力。南海问题事涉越南、菲律宾、马来西亚等东盟国家,因而系东南亚地区最为复杂的安全问题之一。东盟的南海声索国积极推动南海问题国际化,以此作为“对付中国的不明示的外交保障”。〔18〕这给热衷在地区事务中扮演一定角色的澳大利亚提供了良机。近几年来,澳大利亚频频介入南海事务,成为影响南海问题走势的新的域外力量。具体而言,这表现在以下几个方面。其一,明确宣称澳大利亚在南海有重要的战略利益。2012年5月,澳大利亚外长鲍勃·卡尔在上海举行的新闻发布会上公开表示:“考虑到我们(澳大利亚)在南海的利益,考虑到我们贸易往来的大部分都要经过该海域,我们强烈呼吁各国政府根据国际法,包括《联合国海洋法公约》,去澄清和追求其主权和相应的海洋权益。”〔19〕其二,借助多种时机表达对南海问题的关切。例如,在2012年9月的澳大利亚与日本、澳大利亚与新加坡“2+2”联合部长会议上,澳大利亚分别与日本和新加坡共同阐述了在南海问题上的立场和看法。其三,加强针对南海的军事活动。其中较为 引人注目的 是,2011年7月,在南海争端升温之际,澳大利亚海军会同美国海军、日本海上自卫队在濒临南海的文莱海域举行了一次联合军事演习。其四,明确表达出希望在南海事务上扮演一定角色的愿望。2012年9月14日,澳大利亚外长鲍勃·卡尔在悉尼举办的一场题为“中国世纪的澳大利亚”的会议上发表演讲时表示,澳大利亚有“充分的空间”来发挥在本地区的影响力,以确保一种针对南海争端的方案能够达成。〔20〕客观地讲,澳大利亚对南海事务的介入,契合了东盟在南海问题上的“平衡”战略并使越南、菲律宾等南海声索国在外交上有所倚重。

  澳大利亚政府所采取的这些政策大大推动了澳大利亚与东盟对话伙伴关系的发展。更为重要的是,吉拉德政府较其前任更为注重与东盟建立制度性的全方位合作关系,这无疑会助推澳大利亚东盟关系的长久发展。

  三、影响未来澳大利亚东盟政策走势的主要因素

  一国的对外政策是多种因素共同作用的产物。未来澳大利亚东盟政策的走势深受澳在东盟的战略利益、澳的对外战略、亚太国际环境的变化、东盟方面的反应等多个因素的影响和制约。

  从国家利益的角度看,未来一段时期内东盟对澳大利亚的战略价值将进一步提升。一方面,从总体上看东盟经济将继续保持高速增长,经济实力将日益壮大。尽管最近几年全球经济疲软,东盟主要经济体却保持了强劲的增长势头。根据东盟主要国家的官方统计,2012年印尼的经济增长率为6.3%、马来西亚为5.2%、菲律宾为6%至7%、新加坡为1.2%、泰国为5%、越南为5.03%。由于内需潜力巨大,未来东盟国家经济增长的势头将会延续。据经合组织(OECD)预测,“东盟十国2013到2017年的平均经济增长率将达到5.5%”。〔21〕澳大利亚系东盟的重要经济伙伴,将从东盟的快速经济增长中获益良多。另一方面,伴随东盟一体化的深化,其政治影响力将进一步提升。2003年东盟第九届首脑会议签署《东盟第二协调一致宣言》,宣布将于2020年建成“东盟共同体”。2007年东盟第十二届首脑会议决定提前于2015年建成“东盟共同体”。目前,东盟国家正为“东盟共同体”的最终建成进行最后的冲刺。“东盟共同体”建成后将会充分整合东盟各国的力量,而东盟在亚太区域合作中的作用将进一步突出。这意味着东盟在澳大利亚政治天平中的分量将会不断提升。

  从对外战略看,澳大利亚已经明确了融入亚洲的战略方向,强化与东盟关系是澳亚洲战略的重要组成部分。“在当今世纪,亚洲将成为世界上大多数的中产阶级所生活的家园,并将成为世界上最大的商品和服务的制造者和提供者及其最大的消费者。”〔22〕为抓住亚洲崛起所带来的机遇,2012年10月澳大利亚政府正式发布《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书,规划了澳融入亚洲的宏伟蓝图和具体路径。在澳大利亚融入亚洲的进程中,东盟的作用不可或缺。一方面,东盟的发展是亚洲崛起的有机组成部分之一。就此而论,强化与东盟关系本身就是澳融入亚洲、分享亚洲发展红利的一部分。另一方面,东盟在推动亚洲的经济、政治和安全合作方面起着至关重要的作用。依托东盟所建立的东亚峰会、东盟地区论坛等区域合作平台,澳大利亚不但可以更多、更直接地参与亚洲事务,而且可以顺势进入中国、印度等亚洲新兴国家的市场。

  从区域环境来看,亚太“权力转移”的和平进行将为澳大利亚与东盟关系的进一步提升创造良好的外部条件。当前,伴随中国的和平崛起,亚太地区的“权力转移”悄然兴起,“崛起国”中国和既有“主导国”美国在经济和安全领域各领风骚的权力架构呼之欲出。从国际关系史的角度看,大国之间的“权力转移”多以战争方式实现。未来亚太地区的“权力转移”如果重蹈历史的覆辙,澳大利亚将要面临在中美之间“选边站”的困局。〔23〕对澳大利亚而言,无论选择什么样的道路,澳“有关地区和平与繁荣的希望就将破灭”,〔24〕而澳的东盟政策也无从展开。“权力转移”也可以通过和平方式进行,其条件是“崛起国”满意既有的国际秩序且“主导国”选择接纳“崛起国”。〔25〕就此研判,未来亚太地区的“权力转移”将沿着和平的轨道推进。一方面,中国发展的成就是在其融入世界的过程中实现的,中国是现有国际秩序最大获益者之一,也是现有各种国际规则和机制的积极参与者和塑造者。另一方面,尽管美国对华战略“两面下注”,但是从总体上看是接纳中国崛起的。美国现任总统奥巴马多次明确表示欢迎一个和平、繁荣的中国崛起。这意味着美国选择的是同中国建立“建设性关系”而不是“敌对或对抗”。亚太“权力转移”过程中中美和平关系的构建,将为澳大利亚提升与东盟关系创造良好的外部条件。

  就东盟方面的情况看,它将会继续欢迎澳大利亚强化在东南亚地区的力量存在。尽管2015年东盟建立共同体后其整体影响力将会有很大提升,但是对于东盟而言“大国平衡”依然是其最佳的对外战略选择。一方面,东盟力量的提升并不足以改变亚太地区既有的权力格局。当前,不断拓展自身在东南亚地区的影响力依然是各大国的共同外交方向。这意味着东盟选择“大国平衡”战略的初始条件并没有改变。另一方面,既往“大国平衡”战略的实施使得东盟获益良多。亚太各大国“竞逐”发展与东盟关系,不但大大提升了东盟的国际影响力而且使东盟国家在经济上普遍受益。这意味着东盟继续推行“大国平衡”战略的动力依然强劲。澳大利亚是东盟推行“大国平衡”战略的倚重对象之一。近年来,东盟邀请澳大利亚加入东亚峰会、东盟国防部长扩大会议、东盟海事论坛扩大会议(EAMF)、区域全面经济伙伴关系等都是典型的例证。由于澳大利亚与东盟在一系列重大问题上有着共同利益,因而与澳大利亚建立密切合作关系将是未来东盟“大国平衡”战略的重要组成部分之一。国际关系的发展是各行为体相互作用的产物。未来东盟对外战略的这种选择无疑有利于澳对东盟政策的展开。

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