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澳大利亚新政府外交政策剖析与中澳关系展望

作者:李福建   来源:外交观察网发布时间:2013/10/16
摘要:2013年9月18日,澳大利亚政府宣誓就职。这一次澳洲国内政治的“大地震”又会对其外交政策,特别是对亚洲及中国政策产生什么样的影响呢?

  2013年9月7日,澳大利亚联邦政府举行每三年一次的大选。大选之前,关于工党败北,自由党-国家党联盟(联盟)上台的结果早已成为普遍预期。即使是为中国大众耳熟能详的陆克文在工党内夺权成功,上演“王者归来”,却也并未能够扭转乾坤。联盟阵营稳拿90席议员职位,一跃成为众议院第一大党,领袖托尼o阿博特(Tony Abbott)受命组阁并担任新一届政府总理。他的得力助手,副领袖、外交事务发言人毕晓普(Julie Bishop),出任新政府的外长,从而成为澳大利亚历史上的首位女外长。2013年9月18日,新政府宣誓就职。这一次澳洲国内政治的“大地震”又会对其外交政策,特别是对亚洲及中国政策产生什么样的影响呢?

  内政优先外交

  事实上,新政府刚刚“满月”,新任总理和外长还未能有机会系统地阐述他们的外交战略思想。甚至在大选进程中,外交政策领域也并没有成为工党与联盟两派斗争的焦点。大选中争执最激烈的外事话题,非“难民船”问题莫属。自2007年工党上台以来,已经有约45000名来自中东中亚地区,特别是阿富汗的“难民”,借印度尼西亚为中转,偷渡到澳大利亚。但非法移民问题之所以重要,恰恰在于它对澳国内的社会影响,而非其国际问题属性。阿博特执政之初,其主要关注还将集中于国内事务。因为他毕竟还有延长带薪产假,削减政府预算,免除碳税,停止超级资源税征收,调整国家宽带网络计划等诺言要去实现,差不多要将工党引以为豪的几大政绩一一推翻。因此,“重国内,轻国外”将是新政府的第一大特点。

  外交十要事

  毕晓普曾在选前接受英国《卫报》的采访,详细阐述了联盟上台执政后外交领域的“开门十件事”,为我们洞察新政府外交政策走向提供了一些线索。第一乃是提升澳大利亚外交贸易部在澳大利亚外交决策中的地位。在陆克文执政时期,因为陆氏对外交的特别兴趣和其行事的专断作风,总理在外交事务上管得过多过细,而外交部的官僚阶层甚至是外长自身的实际权限都有所缩小。而毕晓普似乎有雄心上任后改变这一状况,加强外长及外交部门在国家对外战略中的话语权。第二,联盟政府将加强在亚太地区的外交投入,特别是积极开展与亚太地区国家的经贸合作。在人文交流领域,澳大利亚新政府也将鼓励更多的澳大利亚年轻人赴亚洲工作及学习,以获得更多的亚洲经验,即所谓的“新科伦坡计划”。第三,联盟政府将尽快缔结与中国、日本及韩国等国的自贸区协定。“自贸区外交”将成为新一届政府的主攻方向。第四,联盟政府将恢复对以色列的坚定支持,而区别于工党在此问题上的中庸立场。第五,联盟政府将改革海外领事工作。例如,新政府计划强制澳大利亚公民赴外旅游时购买保险,并将此与领事保护挂钩,以分担领事工作的压力。第六,新一届政府将充分挖掘前总理们的外交智慧,让他们在国际事务中发挥余热。第七,随着澳大利亚财政额度的紧缩,澳大利亚对外援助额将进行收缩。第八,新政府将加强与印度尼西亚的关系,特别是在处理非法移民问题上加强与印尼的沟通与合作。第九,联盟政府将对外国投资持更加欢迎的态度,例如将重新考虑中国企业华为参与澳大利亚政府项目的申请。第十,在处理人权问题上,联盟政府将对有关国家进行接触和影响,而不是一味采取孤立的政策。从这十件事中可以看到,无论是政治解决“难民船”问题,或是加强经贸合作,还是人文交流,澳大利亚新政府的“less Geneva, more Jakarta”(轻日内瓦,重雅加达)倾向都十分明显,即其对外政策重心在亚太地区,而非其他。

  澳大利亚评论人士普遍认为,毕晓普将会是一位颇有能力的外长。她在担任反对党副领袖及外交事务发言人期间,广泛接触各界人士,特别是与亚洲外交界建立了比较密切的私人关系。然而,说她是希拉里o克林顿第二便有些言过其实了。从毕氏以往的言行来看,她不具备克林顿那样复杂的外交思想和强势的行为作风。换句话说,她的外交政策将最终取决于总理阿博特的拍板。

  实用主义外交传统

  阿博特是一位个性鲜明的保守主义政客。他执着于以基督教信仰为核心的西方传统价值观。自由民主精神及“英语世界(Anglosphere)”的光辉似乎已渗入其骨髓之中。“英语世界”可能是概括阿博特外交政策思想的最好词汇。“英语世界”主要是指以英语为母语的五个“盎格鲁-撒克逊”国家,即美国、英国、澳大利亚、加拿大和新西兰,甚至还可以包括这些国家的最亲密盟友日本及北约。这五国之间的历史纽带显然是英国殖民主义扩张的结果。而从“英语世界”的支持者的角度来看,战后的基本国际经济秩序及国际政治秩序是由以美国为首的这些讲英语的国家所共同塑造的。经济上的自由资本主义、全球化,布雷顿森林体系;战略上,用以控制世界的海权先是由英国保有,然后转移到美国;政治上,强调法治,民主与人权,“英语世界”成为世界秩序的创建者及维护者。冷战时期,五国逐步形成的情报分享系统是现实的纽带。因此,在战略界,“英语世界”又被称为是“Five Eyes”(五眼联盟)。就在今年7月份,还在美国加州召开了首届五国国土安全部门的联席会议,协调各方的反恐政策,显示出“英语世界”的鲜活存在。在他的著作及演讲中,阿博特从不认为“英语世界”正在衰落,也不觉得中国的崛起所带来的世界经济秩序的变革对“英语世界”具有任何颠覆性,因此他认为澳大利亚除了坚定的站在“英语世界”的阵营里没有别的什么选择。他极力支持美国加强在亚洲的存在,并坚持认为与美国的同盟关系是澳大利亚外交政策的基石,而不可撼动。在美国传统基金会的演讲中,阿博特甚至直言不讳的宣称,澳大利亚从未将美国视为是“外国”。

  然而,这并不意味着阿博特会轻视亚洲。恰恰相反,阿博特承诺,联盟政府将更多地去接触亚洲。与他的前任,“中国通”陆克文不同,阿博特一直将与日本关系放到主要位置。2008年,陆克文将在亚洲的首访选择在中国,而非日本,这引起了日本方面的不满,也招致了澳大利亚国内反对派的激烈批评。而阿博特似乎要极力避免“重蹈覆辙”。在刚刚举行的东亚峰会期间,阿博特与日本首相安倍晋三举行会谈,并称日本是澳大利亚“在亚洲最好的朋友”,并邀请安倍于2014年访问澳大利亚,并许诺将待之以在澳大利亚议会发表演讲的礼遇。阿博特认为日本成功的民主实践使其具备在国际上扮演更大责任的资格,并应逐步成为一个“正常”国家。

  阿博特的保守主义倾向与其政治导师,前总理约翰o霍华德如出一辙。但霍华德(1996-2007)长达十余年的执政,却并没有出现预期中的那种与亚洲关系持续恶化的情况。霍华德一面坚定不移地支持美国在阿富汗及伊拉克的战争,另一面又大力发展了与中国及亚洲其他国家的经贸关系。在解决1999年东帝汶危机的时刻,澳大利亚扮演了干预者的角色,为此它赢得了美国亚太地区“副警长”的称号。另一方面,澳大利亚又通过联合反恐及赈灾救助,很快修复了与印尼的紧张关系,霍华德与印尼总统苏西洛之间建立起来的信任关系甚至惠及阿博特。这种看似矛盾的事实,被澳大利亚著名战略学家迈克o卫斯理(Michael Wesley)称为“霍华德悖论”。事实上,“悖论”的背后正是“实用主义”的作风使然。与工党政府不同,自由党-国家党联盟的“实用主义”外交在言辞上并不十分亲近亚洲,甚至霍华德在上台前还被贴过种族主义者的标签,也并没有特别偏好于多边主义的倾向,然而实际取得的效果却与继任者陆克文政府时期的中澳关系波折形成了鲜明的对比。虽然陆克文比霍华德,阿博特,及他党内的同志兼竞争者吉拉德都有更多的外交工作经历及更系统的外交思想,并提出了如“亚太共同体”这样的宏大愿景,但是在外交实践上却理想主义色彩过于浓厚,反倒没有霍华德政府那般老练与圆滑。可以预想到,阿博特政府将会继续秉持这一老道的外交传统,一面坚持其西方国家认同,紧密其与美国盟友的关系,另一面却会紧紧抓住亚洲崛起的机会,特别是乘上中国经济发展的东风。澳大利亚的工商界人士对此也有比较乐观的看法,认为一个崇尚自由资本主义的政党将会吸引更多来自亚洲,特别是中国的投资。

  这一“实用主义”外交传统的最新例证便是阿博特于9月30日及10月1日对印尼的访问。阿博特将首访定于印度尼西亚,足见其对与亚洲接触的重视。印尼媒体对阿博特的访问予以大篇幅的覆盖。澳大利亚评论人士也普遍认为阿博特的访问基本达到了预期的目标。虽然最为敏感的“难民船”问题并没有得以解决,但其实这也正体现了阿博特政府的务实之处。而就在其出访几天前,印尼与澳大利亚外交界还出现了一次风波。曾在澳大利亚获得博士学位的印尼外长马蒂(Marty Natalegawa)与澳大利亚外长毕晓普在联合国大会期间会面。稍后,一份会谈纪要被曝光。纪要中显示,印尼外长以非常强硬的口吻警告澳大利亚不要以单边方式解决“难民船”问题,要求澳大利亚尊重印尼的主权。虽然印尼外长澄清这份谈话记录并非有意泄露,但还是对阿博特的访问制造了阴影。澳大利亚舆论界一片哗然,普遍认为这是阿博特访问印尼前,印尼给澳大利亚的“下马威”。这场外交危机却并没有阻止阿博特的访问,阿博特非常明智地淡化了“难民船”问题在整个访问议题中所占的比重,甚至都没有带上移民部长随行。经贸合作成为阿博特访问的主旋律。阿博特自己对于此次访问似乎也十分满意。他在接受广播采访时表示,其对澳印尼关系的发展很有信心。阿博特甚至不无得意地认为,苏西洛总统将他看成是前总理霍华德的政治继承人,因此愿意将由苏西洛及霍华德共同开拓的澳印尼友好关系延续下去,而阿博特便可充分享用这一份政治遗产。在这样一场外交首秀中,新政府外交的务实色彩及灵活手腕尽现。

  国家利益

  然而,无论是阿博特个人的保守主义,还是自由党-国家党联盟的实用主义,归根结底都是要服务于澳大利亚的国家利益。这就是为什么在选举中,外交政策议题并不会成为工党与联盟阵营辩论焦点的原因,因为一国的国家利益并不会因为政党的价值观不同而发生质的变化。在一段时期内,国家利益坐标基本是给定的,所有政党或政治领袖都只能在规定的范围内作为。就如美国政治一样,无论奥巴马总统在走进白宫之前是如何得理想主义,他一旦成为白宫的主人,就必须服从于美国国家利益的要求。

  那么澳大利亚的国家利益是什么?尤其在中美竞争态势激烈的背景下,澳大利亚又该如何选择呢?确切地说,在可以预见的将来,澳大利亚仍然会坚定地维护美澳同盟的国家战略,并不会轻易倒向中国,因为这是成本收益分析计算的结果。澳大利亚在地理上一直远离其西方盟友,在一个文化与制度上与自己有较大差异的地区生存,且地广人稀,始终存在着一种“被侵略的焦虑感”,寻求“大而强”的朋友自然也就成为澳大利亚国家政策的应有之义。为此,澳大利亚就必须不断通过实际行动以展现对盟友的忠诚,以不至于被美国所抛弃。特别是自2010以来,东亚安全局势骤然紧张,中国的外交行为在外界看来“咄咄逼人”的情况下,澳大利亚的不安全感显得更加强烈,于是就更热切盼望着美国“重返”亚太。尽管澳大利亚前国防部副秘书长,战略家休o怀特教授不断呼吁要从战略高度重新思索澳大利亚的选择,认真对待亚洲世纪对澳大利亚的影响,不能将自己的命运赌注在中美博弈之中。但是其在澳大利亚国内的支持者却寥寥。澳大利亚主流声音还未有从根本上改变战略定位的痕迹。澳大利亚著名智库罗伊国际政策研究所在新近发布的一份政策建议报告中对新政府提出六点建议。其第一点建议即为加强澳大利亚的国防力量建设。理由是澳大利亚现在的防务开支紧缩使其难以保持在本地区的军事力量优势,进而无法配合美国“再平衡”战略的实施。虽然在同样一份报告中,罗伊专家们也提出要充实中澳战略伙伴关系内涵,甚至提出进一步加强中澳军事交流,特别是人道主义救援方面的合作。然而很明显,积极加强防务力量与平衡好与中国的关系这两大目标之间不无矛盾。

  对中澳关系持积极观点的人士常将中澳经贸日趋紧密的联系作为主要理由。诚然,与中国的经贸关系决定了澳大利亚的繁荣。根据国际货币基金组织(IMF)的一份最新报告显示,如果中国经济下滑,中国周边受影响最大的两个国家即为蒙古与澳大利亚。中国已经是澳大利亚的第一大贸易伙伴,更是澳大利亚铁矿的第一大买家。但是中国对澳大利亚在经济上的影响力是否便能转化为政治影响力,以至于改变澳大利亚的战略导向呢?正如澳大利亚著名学者尼克o比斯利(Nick Bisley)指出,中澳的经贸关系虽然重要,但是复杂程度较低,进出口的产品比较单一,也并没有形成生产网络上深层次联系。中澳虽然有相互投资,且中国在澳的投资速度增长较快,但是中资在澳大利亚的外资中所占比例远不如美国和英国。从这个意义上讲,中澳之间的经贸依赖关系并不决定澳大利亚经济的生死存亡。悉尼大学吴瑞利(James Reilly)更进一步指出,与中国经济依赖程度的加深使澳大利亚所感受到的可能被中国控制的威胁感加强了,因而便自然采取加强与美国、日本及印度关系的对冲平衡策略。正是这样一副算盘让任何一个入主堪培拉的政党都不会轻易改变澳大利亚的外交政策基调。

  民意基础

  精英的认识如此,澳大利亚经济上亲中、安全上亲美之政策也有着民意的基础。在罗伊国际政策研究所的最新民调中,87%的澳大利亚民众认为澳大利亚可以同时与中国及美国保持良好关系,但美国比中国更重要(认为美国更重要的人占48%,认为中国更重要的人占37%)。在经济关系的重要性上,有76%的民众认为中国与澳大利亚的经济关系最为重要。相比之下,只有16%的民众将美澳经济关系列为最重要。九成民众认为政府应协助澳大利亚企业赴亚洲投资。在对待中国投资上,有57%的民众抱有疑虑,认为澳大利亚政府已允许太多来自中国的投资。而在安全上,仍有41%的受访者认为中国在未来20年可能对澳大利亚来讲会成为一个军事威胁。82%的民众支持美澳间的同盟关系,61%的人支持美国在澳大利亚的驻军,较2011年上升了6个百分点。民调的结果显示出澳大利亚民众一方面在战略上对中国的信任度还很有限,与美国的战略盟友关系仍然为民众所普遍支持。但另一方面,在经济上却期望与中国及亚洲加强联系。民众层面有明显的乐观主义倾向,认为可以在对美及对华关系上保持平衡。

  中澳关系展望

  未来一段时间,中澳关系将是机遇与挑战并存。8月底刚刚履新的中国驻澳大利亚大使马朝旭,原任外交部部长助理。一位外交部领导层人员出使澳大利亚,足见中国政府对中澳关系的重视程度。阿博特胜选第二天,马朝旭便转达了中国政府的祝贺,并邀请阿博特访华。10月6日,习近平主席与阿博特总理在印尼巴厘岛出席APEC峰会期间会面。双方对中澳关系的现状都表示满意,并对未来中澳关系发展提出了希望。习近平在谈话中,再一次将中澳关系上升到“典范”的高度,认为中澳两国合作不仅有利于双方利益,更有利于地区乃至世界的和平与发展。而阿博特也表示中国的崛起是机遇而不是挑战。阿博特欣然接受访华邀请,计划于2014年上半年成行,并将带领大规模商务代表团同去。不仅如此,阿博特还希望代表团成员可包括一些州的州长。阿博特决心要深化和多元化中澳之间的经贸关系。然而,也正是在APEC会议期间,澳美日三国外长举行第五次三边战略对话。对话中涉及东海及南海争端问题,尤其是对于东海问题,三国采取一致立场,反对改变现状的单方面行动。中国政府对于此立场表述显然并不满意。中国外交部新闻发言人华春莹警告三国要“谨言慎行”,反对美澳介入领土主权争议。澳大利亚新政府的“两面”手法于是可见一斑。

  笔者认为近期内推进中澳关系可以有两个抓手。其一便是中澳自贸协定谈判。中澳自贸区谈判自2005年开始,迄今为止已经进行了19轮。但是因为在农产品问题及投资审查问题上始终存在分歧,谈判几近停滞。中国方面一直希望澳大利亚的投资审查门槛额能提高,甚至取消审查制度,以保证中国国有企业在澳大利亚的自由投资。目前的投资门槛为2.48亿澳元,这意味着只要投资额高于这一数字,就必须获得联邦投资审查委员会通过。而中国的预期是将门槛上调至10亿澳元。澳大利亚方面最为关切的便是澳大利亚农产品对中国的出口。中国出于保护本国农业部门的考虑,很难在农产品市场全面放开上作出太大的让步。

  竞选时,中澳自贸区谈判便是阿博特阵营的主打牌。联盟阵营批评工党的好高骛远,并声明自己会采取循序渐进的方式来推进自贸区的建设,而并不期望自贸协定从一开始就要达到很高的标准,实用主义色彩十分浓厚。在阿博特与习近平的会见中,自贸区建设问题也被提到了主要位置,阿博特再次强调要在一年内结束谈判。但是这一目标的实现也存在风险。由于自由党-国家党联盟是由两个政党组成的,而国家党联盟主要是照顾农场主的利益,因此联盟内部对于中国企业赴澳大利亚购买农业用地的限制及要求中国开放更多的农产品市场也会有不同意见,着实存在阻力。

  第二个可能的合作领域是多边外交中的协作。2014年,中国及澳大利亚将分别作为APEC与G20的主席国。在这两个亚太地区及全球治理的最重要机制中,中国和澳大利亚可以联手协作,共同促进贸易便利化和自由化,打击贸易保护主义。澳大利亚学者甚至提议中澳两国可以考虑为此共同发表一个宣言,以表达共同的立场。中方对于与澳大利亚加强在多边领域内的合作也表示了积极的态度。

  综上所述,我们有理由相信,澳大利亚新一届政府的外交政策将会以“务实”为其最主要特点。我们从此可能会少听到一些宏大的愿景,或是“诤友”的表白,而会多看到一些“实用主义”的外交手腕。澳大利亚经济上亲华,安全上亲美的外交政策主轴不会偏移。中澳关系是否会发生大的波折还取决于美国“再平衡”战略的实施情况。如果美国国内政治分裂加深,财政状况持续恶化,势必会影响其在亚太地区的作用,也便会促进澳大利亚国内政治精英的战略反思,进而也有可能出现对我有利的趋势。

  (作者单位:外交学院东亚研究中心;作者声明:本文仅为时评随笔,或有不成熟之观点,不适合在学术类文章中引用。)

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