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试析南极地缘政治的再安全化

作者:陈玉刚   来源:《国际展望》2013年3期发布时间:2013/06/25
摘要:南极地缘政治从安全困境、去安全化、新的安全威胁形成,进入了一个再安全化的新阶段。以《南极条约》为基础构建发展起来的南极治理体系不具备安全功能,无法有效应对新形势下的各种安全威胁,因此南极地缘政治有必要进行再安全化构建,以应对南极地缘政治发展和治理构建中的各种安全挑战,为地区进而世界的安全建设作贡献。

  摘 要:《南极条约》的签订实现了南极地缘政治的“去安全化”,其主要路径是冻结南极的领土主权问题。但是,伴随着人类南极活动的增加,不但来自于非领土主权性质的安全威胁已在积累并不断增多,而且被冻结的领土问题也面临重新冒出,甚至可能激化的危险。南极地缘政治从安全困境、去安全化、新的安全威胁形成,进入了一个再安全化的新阶段。以《南极条约》为基础构建发展起来的南极治理体系不具备安全功能,无法有效应对新形势下的各种安全威胁,因此南极地缘政治有必要进行再安全化构建,以应对南极地缘政治发展和治理构建中的各种安全挑战,为地区进而世界的安全建设作贡献。

  关键词:南极地缘政治 安全 安全化

  自《南极条约》签订以来,南极似乎给人以一切都在掌控中的感觉,南极治理制度已越来越“厚化”(thickening),管制更加完善,对安全隐患的担忧也就可以更加放松。但事实上,安全问题从未在南极地图上被完全抹去,而是时隐时现地伴随着南极地缘政治一个多世纪的发展进程。南极地缘政治在《南极条约》签订前面临的安全挑战,主要表现为领土要求和领土争端。《南极条约》签订走的是一条“去安全化”的路径,办法是冻结南极的领土主权问题。但是,伴随着人类南极活动的增加,来自于非领土主权性质的安全威胁也在形成并不断增多。以《南极条约》为基础构建发展起来的南极治理体系又不具备安全功能,加上最近领土问题又有所抬头,因此南极地缘政治正进入一个“再安全化”的过程。安全挑战——去安全化——安全威胁——再安全化,这是南极地缘政治发展的一个演进理路,再安全化是下一阶段南极地缘政治发展面临的一个新形势和新任务。

  一、安全化与再安全化

  安全是国际关系研究的核心问题。由于历史上受国家间连绵不断的战争所困扰,安全最基本、最初的含义就是国家不受侵犯,国家间不爆发冲突和战争。为此,国际社会把国家主权列为国际关系最基本的原则,主权国家间一律平等,国家间互相尊重主权。尊重主权意味着尊重一国主权所管辖的领土范围,承认其领土边界的合法性,通过承认并尊重各国合法的领土边界,从而使安全得到基本的保障。联合国的建立,以及战后非殖民化运动的推进,使得主权原则在世界范围内得到了普遍的实现,从理论上讲,也使得安全比以前有了更多的保在非殖民化运动基本尘埃落定之后,自 20 世纪 70 年代开始,在全球经济一体化的推动下,世界政治呈现出新的特征,经济全球化和国际政治多极化成为两大主要发展趋势。由于核武器等大规模杀伤性武器的发展,大国之间爆发战争的可能性大为降低。与此同时,民族矛盾、宗教冲突、大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义、全球环境恶化、资源短缺、发展中国家人口膨胀、粮食危机等成为威胁世界和平的新因素,非传统安全问题取代传统安全成为新安全关注的焦点。

  安全问题的这种转向引起人们对安全概念进行重新审视。与传统安全的界定不同,奥利·维夫提出,“实际上,没有什么既定的安全,当一个事物被视为安全问题时,它就是安全问题”。“‘安全’是超越一切所建立的政治规则和政治结构的一种途径,是一种所有政治之上的特殊政治。”当一个问题被视为安全问题后,它便被“安全化”(securitization)了,即“通过打破规则、依靠‘存在性威胁’的出现来推进,更以‘存在性威胁’出现为理由,以宣布打破规则为合法来实施。”安全化的结果是“可以使用特殊的手段来保持那个安全,也可以要求获得必要的社会资源来保证它。”[1]

  安全化许多时候是通过一种“言语行为”(speech acts)来完成的,掌握安全话语的行为体,经过“话语行为”渲染,把一个问题作为最高优先权提出来,通过对该威胁的集体反应和认同而贴上“安全”标签。在“安全化”的过程中,安全化的推动者通过话语行为来表明一个具体标明的客体所受到的威胁,并说明现存的威胁意味着有必要使用非常手段去遏制。如果相关的听众接受这种说法,通过一种社会的、主体间的建构,从而导致相关国际规范的产生,这样这个问题就被“安全化”了,也就是说成为了一个安全问题或者是安全的一部分。

  安全化并非是要安全问题越多越好,它指安全问题提出的同时,也指向了一条去安全化的路径。去安全化或非安全化(desecuritization)就是指问题不需要用像威胁我们这样的话语来表达。[2]去安全化的核心要素和内容与安全化是一样的,无非是走了一个逆向的过程。它针对的是本来已存在严重威胁的安全问题,通过暂停原先的言语行为,发展新的言语行为,转换问题范式,构建新的参与者并让其在相关讨论甚至决策中发挥重要作用,降低原先存在性威胁的安全级别和议程优先性,发展新的优先议题,构建相应合作机制,达到让原先的安全问题不致形成严重后果的目的。去安全化的基本目标是暂时搁置原先的安全问题,最优目标则是使原先的安全问题得到解决,或者使原先的安全问题变得无足轻重,相关方面不再愿意为之冒很大的风险。

  但是,由于两方面的原因,去安全化的问题有可能会“再安全化”:一是因为原先的去安全化只是简单地通过搁置问题的方式实现,问题本身并没有得到解决。在一定的气候环境条件下,问题会再次爆发;二是因为安全议题的转移,以及安全内涵和安全范围的扩大,使得原先不构成安全级别的问题变成了新的安全威胁。再安全化的问题往往会比去安全化解决起来更复杂,更具有多面性和系统性,应对的难度因而也会更大,需要付出更多的努力,更多的主体间性构建。

  去安全化是哥本哈根学派安全研究的主要贡献,这与它冷战结束的大背景有关。但国际关系发展的现实表明,国际安全由于新老因素的交织,事实上变得比冷战时期更复杂,更多样了,非传统安全概念的提出及其理论的发展就说明了这一点。因此,无论是整体的安全问题,还是对区域的安全分析,我们都有必要探讨再安全化的问题及其实现路径,为新的世界和区域安全构建指明方向。

  二、南极安全问题的历史演进

  纵观南极地缘政治的安全形势,我们大致可辨别出这样四个发展阶段:(1)围绕领土主权问题而形成的安全困境;(2)南极条约机制的建立与去安全化;(3)新的安全威胁的形成与发展;(4)南极地缘政治的再安全化。

  南极地缘政治的安全困境是由一些国家提出对南极的领土主权要求造成的。较早对南极进行探险考察的国家,主要是英国、法国、澳大利亚、新西兰、挪威、阿根廷和智利,这七国先后提出了对南极大陆的领土主权要求。这些领土主权要求不但无法得到国际社会的承认,有的领土主权要求相互间还存在重叠,有的争端进一步引发了军事冲突。如为争端南极的霍普湾基地(Hope Bay),英国和阿根廷就在 1952 年发生了激烈的军事冲突。冷战爆发也给南极安全带来了新的威胁,曾有国家就建议将南极洲作为核武器试验基地。随着美苏两极格局对峙局面的形成,西方国家对苏联介入南极事务的担心日益增加。同时,南半球国家担心美苏两个超级大国把南极变为新的军事角逐场所,进而危及自身安全。越来越多的证据表明,南极地区的军事冲突一触即发,地区安全阴云笼罩。

  三大安全风险最引人关注:其一,南极事务的管辖权问题,已有的国际条约、法律、协议等对南极地区是否适用?针对阿根廷和智利在南极的领土要求,1955 年英国曾向国际法院提出了两条独立又相互关联的诉讼请求。由于阿根廷和智利拒不承认国际法院在南极领土主权纠纷上的管辖权,到 1956 年之后国际法院的介入就无法再继续下去。[3]如果既有机制不适用,那么新的机制怎么创建;其二,西经 90 度到西经 150 度的南极地区还未被提出领土主权要求,这个未被宣示主权的区域由于“无主”也意味着未来有更多的主权要求,由此可能导致新的地区不稳定;其三,尽管美国和苏联长期在南极周围活动,但是两国从没对南极正式提出领土主权要求,而两国在南极又都有重大利益,包括实际上的物理存在。[4]这两个超级大国是否会把它们的争霸斗争扩展到南极地区。

  在南极领土主权问题面临激化并可能失控的情况下,形势发生了一个大的转向。与当时两极冷战安全形势严峻,美苏争霸正酣相背离的是,南极突然构建起了新的国际机制,南极地区被塑造成了和平与合作之地,成了当时国际政治的一个“反例”。促成这一“反例”成功构建的主要因素是,两个超级大国及国际社会努力把南极的地缘政治进行了去安全化。去安全化主要通过三方面实现:一是改变了南极的议题,领土的重要性让位于科学与交流合作;二是转换了南极讨论的言语,冲突的威胁被和平与非军事化取代;三是南极地区安全与全球安全的意义互动,全球安全的高度安全化需要南极安全的去安全化来反衬和支持。

  面对当时南极所处的安全困境,国际社会曾设想了许多不同的解决方案,包括共管解决方案、美国提出的托管制度以及为方便科研暂时搁置领土主权要求的建议。[5]这些方案间的争论直到 1957—1958 国际地球物理年的举办才出现新的眉目。会议由 12 个国家和 55 个不同大小的科考站共同参与,一致同意各国可在其他国家主张领土主权的区域建立科学考察站,同时保证科学研究不会动摇南极的主权归属。在此基础上,美国邀请相关国家参加了 1959年 10 月的华盛顿会议,[6]与会各方签订了《南极条约》。

  《南极条约》对于推动南极事务实现“去安全化”产生了直接影响。条约于 1961 年 6月生效,条约第九条关于各参与方定期举行南极会议的机制也同年被激活,这为南极条约体系的形成铺平了道路。1961 年波兰成为成员国,为那些并未参加华盛顿会议却最终成为条约成员国的国家开创了先例。条约第四条敦促各方专注科学研究,虽然无法消除主权冲突,但也起到了遏制冲突爆发的作用。第一条和第三条意在南极地区实行非军事化和非核武器化,对整个南极大陆的安全都有重要推进。[7]南极事务的“去安全化”使各方避免了安全困境的影响,遏制了潜在冲突的扩大升级,维护了南极在冷战背景下的和平稳定。

  《南极条约》的签订促使南极问题实现了从领土范式向科学范式的转换,科学范式的展开又逐步使人们对南极安全的意义和范围获得了越来越丰富的认识。之后,生物安全的议题不断得到推进,1972 年达成了《南极海豹保护公约》,1980 年达成《南极生物资源保护公约》。自 20 世纪 70 年代开始,能源和资源问题作为安全的一个部分开始出现,在此背景下,南极首先是作为问题解决方案而出现的,关于南极拥有哪些资源,以及这些资源的分布及其储量方面的科学报告开始出现。但是,显而易见的一个矛盾是,南极在作为备选的解决方案同时,解决一个安全问题的结果很可能是引发另一个安全问题,即各国为维护本国资源安全而在南极展开激烈的竞争。在主权也即资源所有权问题没有解决之前,要开发利用南极的资源就得建立一定的法律规范,这样,70 年代出现了关于是否必要创设南极矿物体制的讨论。在《南极生物资源保护公约》达成共识后,这一问题显得更为紧迫。在 1982 年到 1988 年期间,南极条约协商国先后 12 次召开南极条约协商特别会议。经过多方协商与妥协后,协商国最终在1988 年签署了《南极矿物资源活动管理公约》。

  就在条约最终达成时,澳大利亚和法国突然倒戈,主张继续中止对南极矿产的开发,并提议建立一个内容更为全面的环境保护机制。这样,《马德里南极环境保护议定书》就取代《南极矿物资源活动管理公约》,并在 1991 年签订。议定书的宗旨有二:第一,通过永久停止在南极大陆及其临近的南大洋的采矿,从而有效禁止所有南极矿产资源开采活动。议定书第 7条规定:“禁止任何非科学探索性质的矿产资源开采活动”;第二,在 1964 年制定的动植物保护措施基础上,因应时代变迁建立符合现代标准的环境保护机制。为此,议定书制订了环境效果评估机制以及相关附加的配套措施,并设立一个新的监管组织环境保护委员会(CEP)。

  这样,针对传统的安全困境,《南极条约》通过问题的范式转换实现了去安全化,而在传统安全去安全化之后,条约又开启了一个新的安全化时代。在这样一个安全的历史演进背后,我们可以进一步提出的问题是,南极安全是否真正普遍地得到了实现,即完全去安全化了;迄今为止南极安全构建的路径是分领域、分阶段地推进的,这样的路径是否隐含着新的安全问题;南极安全当前面临怎样形势;现有的范式和路径是否能够适应新的安全形势的需要等。

  三、南极安全的新威胁

  《南极条约》的去安全化,以及条约之后新的安全化并没有让我们可以对南极的安全问题高枕无忧。一方面,老的安全隐忧并没有真正地、完全地去安全化;另一方面,新的安全威胁随着国际形势的发展变化不断出现,对现有的南极治理体系构成挑战。归纳起来,当前南极的地缘政治面临以下几类安全隐忧。

  1.南极再领土化的隐忧

  《南极条约》的去安全化只是暂时冻结了南极的领土主权问题,实际上它并没有否定最初七国对南极提出的领土主权要求。老的问题没解决的同时,新的问题又因联合国海洋法公约的实施而被提了出来。南极的领土问题因而可被分为两大类:一是南极大陆的领土问题;二是外大陆架问题。这两类问题都存在南极再领土化的危险。2012 年 12 月 18 日,英国外交部宣布将以英国女王伊丽莎白二世的名字命名英属南极洲领地的南部地区,作为英国外交部赠予女王登基 60 周年钻石庆典活动的礼物。尽管英国的这一举动还未引起其他国家的效仿,但这种强化领土主权宣示的做法象征意义巨大,处理不好会重新点燃已被成功冻结半个世纪多的南极领土主权争议。

  如果说南极陆地的“再领土化”还缺乏国际法的明确依据,那么从海洋出发的领土要求就来得“名正言顺”了。《南极条约》虽然暂时冻结了各国对南极大陆的领土主权要求,但并未对大陆周边海洋的专属经济区、大陆架等问题做出规定。而 1993 年生效的《联合国海洋法公约》则针对沿海国对附属于其国家领土上的大陆架、专属经济区等权利进行了专门规定。这样,南极领土主张国纷纷向联合国大陆架界限委员会提交各自的南极外大陆架划界案,申请案可以分为两类:一是以本国领土的全部自然延伸为基础;二是以本国所谓南极大陆领土的全部自然延伸,超过 200 海里,涉及南极大陆架的国家。

  两类大陆架划界案的申请产生的影响不全相同,第一类虽然有其国际法的依据,但这里会涉及南极地区的界限问题。南极条约没有涉及南极地区组成部分的海洋方面的规定,因此南大洋问题究竟怎样定性,会成为南极地缘政治接下来发展的关键。第二类包含强烈的领土意义,与南极大陆的领土主权问题直接相关,它们的要求如果一旦得到满足,这等于是承认了它们对南极大陆领土主权要求的主张。因此,在第二类国家中,只有阿根廷明确提出了其基于南极大陆主权领土要求的大陆架划界,并要求大陆架界限委员会审议。澳大利亚、挪威和智利只是提出南极大陆领土大陆架的划界主张,并不要求大陆架界限委员会审议。尽管如此,不难发现这些国家的用意也是想通过对大陆架的领土主权要求来强化其在南极的领土主权声明。

  2.南极治理的制度安全隐患

  南极治理构建的可喜之处在于,与许多其他全球性问题相比,南极地区的国际制度要“厚化”(thickening)得多。但是,这并不意味着它就没有相应的安全问题,南极治理的制度存在四大安全隐患:一是某些条约自身存续性的隐患;二是制度对某些问题的模糊化处理,这固然使得制度得以成功构建和运行,但也是相关制度安全方面的一颗定时炸弹;三是制度叠加而导致的制度不相容;四是制度的管理负荷。

  关于制度存续问题,《南极条约》自身表现得最为明显。依据《南极条约》第十二条规定,条约生效 30 年届满后,如一个或多个协商国认为条约的实施情况有待商榷、有变革之必要,可申请召开相关会议,审议条约的实施情况,对部分条款进行修改或修正。《马德里议定书》也允许这类审议会议在生效 50 年后召开,据此有关议定书本身的审议机制最早可能在2048 年启动。制度的存续问题还面临合法性危机,这种危机主要来自制度外力量对制度的挑战。许多发展中国家认为南极条约体系缺乏合法性,呼吁设立其他管理南极地区的国际组织。这就产生了一个问题,《南极条约》及其体系是否能够应用于条约外第三国,包括那些一直在条约框架之外的国家和未来可能运用程序退出条约的国家。尽管迄今为止南极条约体系比较成功地化解了体系外国家的挑战,但体系外国家批评声音的存在,以及将来它们可能在这一地区进行的活动,仍然构成了对制度存续及其合法性的威胁。

  制度的模糊性同样也存在于《南极条约》之中。条约的成功之处是实现了领土问题的去安全化,但它不是通过正面的问题解决,而是靠模糊化或搁置问题来取得的。这实际上导致了两方面的后果:一是已有主权要求国在一定的情况下仍可搬出主权问题,或采取具有显示或强化其主权宣示的行动;二是这一款并没有明确规定南极的外大陆架是否属于不允许提出的“新的要求或扩大现有的要求”的范围,[8]从而导致了下面讲到的制度冲突问题。

  制度叠加导致的制度不相容,最典型的例子是《南极条约》和《联合国海洋法公约》之间的冲突。这种冲突已经明显表现在南极大陆架的划界问题上,如果无法完善南极条约体系,解决与《海洋法公约》之间的矛盾,南极机制的安全将无法得到保障。

  至于制度的管理负荷,明显是受到了日益增多的包括南大洋在内的南极地区人类活动的挑战。南极地区的制度虽然已有相当的“厚度”,但制度的运行及相关规定的管理并没有足够的资源加以支撑,无法满足人类活动不断增多的管理需要。在这种情况下,国际制度的一般做法在这里开始体现,即制度的执行依靠各国自身的自律,制度的监督有赖各国相互之间的执法,但这么做的背后其实很容易带来安全挑战。而且,制度管理如果是针对制度成员国,其有效性还能得到一定的保障,更严重的问题是如何应用到非成员国。

  3.非传统安全挑战

  南极地区的非传统安全主要可以透过环境和资源两个互相冲突,但同时严重摆在人类面前的问题来看。虽然到目前为止,由于主权归属、开采难度、环境保护等一系列问题,南极的矿产资源仅供科学考察而尚未被进行商业开发和利用,但技术进步以及人类对资源需求的不断增长,一方面为环境保护和资源开发利用的可兼顾性创造了条件;另一方面人类对环境保护更严格的要求,以及资源开发利用方面国际制度并未作好相应准备,给这方面的发展趋势埋下不少隐患。与南极大陆矿产资源利用的冻结相比,海洋生物资源的情况则大为不同。如何监管非法、未报告和违规的捕鱼活动,即 IUU ( Illegal, Unreported and Unregulated, IUU )捕捞对南极治理体系新的安全挑战。[9]

  4.海洋安全

  近十余年,在南极政治中,南大洋的海洋安全问题日渐突出,且涉及不同层面。首先是紧邻南极地区的周边国家,依据海洋法公约进行的大陆架划界深入南极条约地区引发的安全问题。这一点在前文已有讨论。其次,有关南大洋的海上航运安全。虽然近几年国际社会更关注由恐怖主义、海盗、走私等议题带来的海事安全问题,但就南大洋而言,其海上航运安全更多的涉及传统的安全风险,比如冰山、恶劣的天气、航运设备的不足等,以及由此给南极海域带来的环境风险和海难救助问题。在南极水域的通行豁免权问题上,国际尚未有统一的规则。南极条约体系是否可对体系外的、在南极水域活动的国家船舶行使管辖权及有效的控制权有待进一步观察,而由有关国家通过国内立法提出的在南极海域创设强制性的航运法规也面临几个问题未有答案,如南极水域范围的界定,是指南纬 60 度以南的领域还是南极条约所涉及的领域?南极船运强制性法规是针对谁制定的?目前主要针对赴南极旅游的旅客船舶,国家的非商业性船只或科考船只是否有豁免权?

  5.南极非军事化面临的挑战

  南极的非军事化是南极条约去安全化的重要成果,也是去安全化的主要“抓手”。可是,条约第一条规定:“(1)南极洲应仅用于和平目的。在南极洲,应特别禁止任何军事性措施,如建立军事基地和设防工事,举行军事演习,以及试验任何类型的武器;(2)本条约不阻止为科学研究或任何其他和平目的而使用军事人员或设备。”这两点的同时存在给非军事化条款造成了一个相当广泛的解释范围,大大方便了各国使用海军装备和海军基地去支持科考事业的发展,而科考的结果可能会服务于国家的军事目的。如美国国防部一直对南极洲上层大气物理进行研究,而这对国防通讯系统有非常重要的价值。再如在海冰下进行的关于声音的研究也对海军的通讯具有很重要的现实意义。

  四、南极的再安全化构建

  在南极的地缘政治发展中,去安全化起了重要的历史作用,但是,由以上分析可以看出,不但南极的去安全化并不彻底,而且新的安全威胁已经不断挑战着国际社会构建的南极治理体系。鉴于此,我们认为南极应该被再安全化,也即把南极面临的安全威胁上升到国际优先议程并商议应对办法,只有这样才能真正保障南极安全的可持续。

  1.南极条约体系的安全化构建。由于去安全化性指导思想的影响,南极条约体系迄今未被赋予安全功能。应该在现有条约体系基础上,考虑条约体系如何应对各种可能的安全危机。鉴于此,应该明确无论是否是其成员国,只要在条约体系管辖范围内活动,都应服从条约体系的管束。

  2.扩大并强化制度的管理作用。南极条约体系有必要随国际形势的发展予以完善,在现有的基本框架下,不断细化其各项具体规定,朝着系统化的治理方向发展,增加治理的强度和力度,有效应对各种层出不穷的新挑战。

  3.明确制度的外部关系。制度的外部关系包括制度的适用范围、制度的优先顺序、制度的相容性等问题。具体来讲,一是从南极生态环境的系统性出发明确南极大陆和海洋的边界;二是可从确定边界范围出发,考虑在现有条约基础上制订一个最高级的新的南极条约,确立一些南极范围内事务的基本原则;三是在因援引不同国际制度而导致冲突的问题上,确定制度的优先层级。

  4.确立非传统安全标准。资源、环境、生态等是非传统安全的重要内容,鉴于南极是地球上的最后一块“处女地”,任何人类活动都要经过科学论证,在没有确立基本标准前应禁止或非常严格地控制活动范围和规模。

  5.坚持南极地区的非军事化。尽管非军事化面临诸多挑战,有些已名存实亡,但毕竟在南极安全的发展中起了一定的作用。之所以在这里把非军事化议题提升到安全化的高度,是希望国际社会对非军事化面临的诸多挑战引起重视,对相应的活动进行规范,以消除其潜在的安全威胁。

  注释:

  [1] [2] [英]巴瑞·布赞,奥利·维夫,迪·怀尔德著,朱宁译:《新安全论》,杭州:浙江人民出版社,2003 年版,译者序,第 13 页;第 41 页。

  [3] Antarctica Case (United Kingdon v Argentina), Order of March 16, 1956 [1956] ICJ Rep 12; Antarctica Case (United Kingdon v Chile), Order of March 16, 1956 [1956] ICJ Rep 15.

  [4]参阅 D. R. Rothwell, The Polar Regions and the Development of International Law, Cambridge: Cambridge University Press, 1996: pp.65-66.

  [5] D. R. Rothwell, note 14 at 64-65.

  [6] J. Hanessian, “The Antarctic Treaty 1959”, International Law and Comparative Law Quarterly 9, 1960: 456.

  [7] D. R. Rothwell, note 14 at 71-73.

  [8] Christopher C.Joyner, “United States Foreign Policy Interests in the Antarctic”, The Polar Journal, (1) 2011:p. 22.

  [9] 参阅陈丹红:“南极海洋生物资源养护委员会反南大洋IUU捕捞活动策略分析”,载《海洋开发与管理》2009第11期,第31-36页。

  (作者简介:复旦大学国际关系与公共事务学院教授,博士,上海,200083)

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