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如何 “全球”与为何 “治理”:全球治理概念的盲点与矛盾

作者:[德]克劳斯?丁沃斯、[荷]菲利普?帕特伯格,谢晓 译   来源:《国外理论动态》2013 年第 1 期发布时间:2013/05/07
摘要:德国不来梅大学教授克劳斯?丁沃斯( Klaus Dingwerth) 与荷兰阿姆斯特丹自由大学教授菲利普?帕特伯格 ( Philipp Pattberg)题为 《如何 “全球”与为何 “治理”? 全球治理概念的盲点与矛盾》的文章同样刊登在《国际研究评论》2010 年第 12 期。在这篇文章中,作者回应了对全球治理概念常见的批评。很多人批评指出, “全球治理”这一概念本质上是一种用词不当,既因为它高估了现有治理框架的实际的全球性,也因为它将跨境规制描述为一种大部分都是 “非政治”( apolitical) 或者 “后政治” ( post - political) 的活动。尽管承认上述两种批评存在一定道理,但是两位作者指出,最近的全球治理文献已经明显意识到这种概念上的挑战,并且不断试图在不丧失全球治理概念自身优点的情况下来解决这些问题。不过,他们也发现了至今尚未为人们注意的第三个挑战: 全球治理研究仅关注那些已经被大量规制的政策领域,却忽视了更加根本的问题:为何某些议题被认为是属于全球治理的问题,而另一些问题却没有?

  全球治理已经存在很多种定义方式,并且这些方式通常相差甚远。但是,尽管很多人在问“什么是全球治理”,却少有人去问另一个问题:“什么不是全球治理?”通过提出这个问题,我们旨在对当前有关全球治理的争论进行批判性的评论。更具体地说,我们将讨论与全球治理争论的概念基础密切相关的三个盲点。前两个都是属于常见的批评。有关全球治理的文献被认为是无中生有地对全球性作出了假设,它们受到很多批评,因为它们将跨境规制行为描述为本质上是“后政治的”。我们对近期关于全球治理的教科书以及课程大纲的回顾发现,这些在其著作和教学中使用全球治理一词的人都对这些批评较为敏感。但是,仍然存在第三个而且可能是更加困难的概念上的挑战,即全球治理的文献倾向于高估世界事务中有序协调的数量,而忽视了更加根本性的问题———为什么(以及如何)一些问题被认为属于全球治理范畴而另一些问题却没有?

  “非全球”的治理

  “全球治理”一词有两个逻辑上的替代语,即“非全球的治理”(non-globalgovernance)与“全球的无治理”(globalnon-governance)。我们现在讨论第一个替代语。“全球治理”在何种层面上才可谓全球的?或者换言之:在何种程度上,被纳入全球治理概念之下的现象真正是“具有全球维度的”、“世界范围的”或者“全球跨度的”?为了回答这一问题,我们采用了罗伯特·莱瑟姆(RobertLatham)对“全球的”(global)这一定语的两种不同用法之间所作的区分。

  具有“全球性”的治理

  在其第一种用法中,全球治理指的是“具有全球性的治理”(governancethatisglobal),也就是说,各种行为的协调(至少就其愿望而言)是涵盖全球的。①

  对于这种特殊的用法,批评者提出,全球治理一词暗示了一种同质性的程度,它远远超出了当下的现实。迪特·森格哈斯(DieterSenghaas)关于世界的分析清楚地表明,对于跨境行为基于规则的协调鲜有达到全球范围的。为了弄清楚我们在现实中和在分析时究竟处于哪一个世界之中,森格哈斯区分了四个“局部的世界”(partialworlds)。②

  在经合组织中,政治、法律、经济与公民社会方面密集的、跨境的以及通常是对称的整合,构成一个“超民族的多层体系”。

  除此之外,由欧盟的候选成员国以及某些东(南)亚(国家)社会组成的“新的第二世界”(theNewSecondWorld),可以被认为是能够积极地或消极地参与跨境治理。但是第三世界和第四世界就不同了。在第三世界,其中心地区能够融入(但仅是非对称性地融入)第一和第二世界的跨国俱乐部,而其边缘地区只是结构性地依赖于其自身的中心(因而很大程度上不能有效参与跨境治理,全球治理就更无从谈起)。在第四世界,各(国)社会不具有规制能力,因为国家要么遭遇了失败,要么被私人行为体所篡夺。这种分析对于在全球治理文献中广泛流传的“同一个世界”的理念是一种极具颠覆性的挑战。它对于全球治理的思想本身也是一种根本性的挑战:

  全球治理概念的实施出现的各种问题,主要与第三和第四世界相关。它们(尤其是后者)缺乏在地区层面实际和有效地实施全球治理体制的基本要件……。由于第三世界大概占世界人口的2/3……而第四世界几乎占世界人口的15%,这意味着大约4/5的人类缺乏重要的(而在某些情况下几乎是所有的)先决条件来构建全球治理机制,也无法将其可靠地、具有操作性地转化为具体的政治纲领(即履约)。这一根本性的事实通常甚至都进入不了全球治理的话语当中。因此,通常被称为“全球治理”的东西,其实照字面上说很少是“全球性的”。批评者依旧认为,“全球”治理的第一个概念因此正好属于森格哈斯所指出的早期全球化话语所犯的同一种错误:经合组织国家的那种非常特殊的经验在被应用于整个世界时被抽象化了,并且“被盲目地普遍化了”。正如托马斯·里斯(ThomasRisse)最近指出的,这种普遍化是存在问题的,原因至少有二。③

  首先,占主导地位的治理范式的基础是对公共的与私人的、国家的与非国家的、正式的与非正式的进行清晰的区别,它们是主要的分析范畴。然而,这些范畴的形成都是以现代发达阶段国家的经验为基础的,因而只适用于描述当今政治世界中的一小部分地区的情况。其次,治理视角所固有的特征是,它在等级制的和非等级制的治理模式之间进行了明确区别,其中等级制的权力掌控与国家紧密联系。可是,这种理想形态的类型学没有承认衰败国家或失败国家存在的现实,这些国家往往无法实现等级制的权力掌控,而且与此同时,等级制的权力掌控并不一定仅限于国家及其代理人。

  尽管冠有“全球”的名义,全球治理话语似乎永远缺乏有关国际关系的主流分析对经合组织国家以外的世界的那种关注。全球治理的这一概念恰恰从根本上就是存在明显矛盾的:一方面,它围绕“全球性的”政治问题对于具有极大同质性的基于规则的协调作出了隐含性假设,这一假设看起来惊人地幼稚;另一方面,全球化这一标签与其所试图描述的现象之间的差异,使我们一定程度上敏感地觉察到了进行真正全球性的治理的可能性及其阻碍。因为只要我们谈到“全球性的”治理,很难忽略的问题就是我们归属于这一概念之下的那些现象是否具有真正的全球性。这里同时既包括了分析性的问题(比如,卫生治理的何种要素是在全球层面上组织起来的?),也包括了规范性的问题(比如,卫生治理的何种要素应该在全球层面上组织起来?)。从某种意义上看,我们不难发现,关于全球治理的许多近期文献都明显地关注到了全球性的问题。他们的关注通过两种方式进行,我们可以通过参考吉姆·惠特曼(JimWhitman)的两本书来说明这两种方式:2005年的《全球治理的局限》以及2009年的《全球治理的原理》。首先,许多使用全球治理一词的作者经常提出的问题是,他们所描述的全球治理形式是否以及在何种意义上属于(或者能够算是)真正全球性的。比如,在《全球治理的原理》一书中,惠特曼承认:“无论覆盖范围多么广泛,全球治理的制度安排在某种程度上总是不够的。”其次,那些应用全球治理视角的著作往往使我们敏感地察觉到了如下看法,即某种全球性形式在当代社会关系中呈现得比我们一般设想的要更多。在其更早的作品《全球治理的局限》一书中,惠特曼在主张以下观点时,似乎就提出了这一观点:人类行为及其后果涉及的范围是全球性的,但是相关的理解、协调、舆论和指令却限于更小的、更狭窄的区域,它们受到相互冲突或彼此竞争的利益和实践的影响。

  总之,全球治理的争论必然具有将特殊经验盲目普遍化或“全球化”的危险。与此同时,它也能帮助我们在曾经的研究日程中没有注意到的地方辨别出“真正的全球性”。可以说,全球治理并不限于经合组织国家。

  相比于其他标签(诸如“国际关系”、“跨国规制”或者“世界事务”等等),全球治理这一标签随着时间而变化的使用方式是否使其相应的研究议程更多或更少关注森格哈斯所谓的第二、第三和第四世界,这一问题仍有待讨论。不过通过对近期文献略加浏览,我们却发现,不同概念阵营中的研究者展现出的自我反思的程度并不依赖于他们所使用的标签。

  “在全球层面”的治理

  我们后面的评论将涉及关于全球治理的第二种理解,即“在全球层面的治理”(governanceintheglobal),换言之,就是所有层级的社会互动都取决于全球层级。④

  根据这种理解,对社会活动基于规则的协调只有在它不具有跨境效应时才不是全球性的。因为不具有跨境效应是一种仅适用于极少数情况的似是而非的设定,所以,没有囊括在全球治理概念之内的现象已是少之又少。因此,基于规则的社会互动也是全球治理的一部分吗?如果我们接受詹姆斯·罗西瑙(JamesN.Rosenau)对全球治理的宽泛定义,即将其视为“所有层面的人类活动(从家庭到国际组织)的规则构成的各种体系,在这些体系中,通过运用控制权来实现具有跨国影响的目标”⑤,那么,这事实上似乎就是正确的结论了。虽然我们可能会在直觉上拒斥这种对全球治理的宽泛理解,认为它在分析层面上是没有意义的,但是马丁·修森(MartinHewson)和蒂莫西·辛克莱(TimothyJ.Sinclair)准确地将这一概念的涵盖宽度视为罗西瑙对全球治理研究的一大贡献。通过强调世界政治的微观基础并将其理解为一种“全球生活的社会学”,他们认为,罗西瑙不仅从根本上指出了全球治理具有多层面的特征,也指出了全球治理是普遍存在的。正如他们所坚持认为的,这一概念暗含着“日常生活在被彻底改变的环境中的一种存在主义或本体论的前提”,也就是一种社会情境,在其中,决定我们个人行为的规范、规则以及权威的根源日益来自于有着领土界限的共同体之外。

  不过,有人也许会说,全球治理的这样一种宽泛定义会导致分析力的巨大损失,因为它必然涵盖了差异非常大的不同现象。因此,对全球治理的这样一种宽泛理解可能既包括那些在全球层面有着严格规制的议题,例如国际体系中暴力的使用,也包括在国际和跨境层面上缺乏明确规则的议题,诸如动物权利、失业或者堕胎等等。建立在罗西瑙的定义基础之上的研究视角能够在所有这些例子中看到治理的存在。

  例如,堕胎问题的全球治理就包括国家的以及次国家的法律(这是罗西瑙的“以国家为中心的世界”中的治理),此外还包括一系列更加分散的国际的和跨国性的规范以及各种行为体为了推动或者反对在自己以及他人的社会中实施更加严格的规制而采取的行动(这就是罗西瑙所谓的“多中心世界”中的治理)。因此,全球治理视角的支持者可能只是指出了将国际体系中暴力使用的治理与堕胎的全球治理区分开来的全球治理的不同形式。结果,“全球治理”一词的排序功能(orderingfunction)在这种情况下就削弱了,因为其外部界限(即不属于全球治理的部分)仍不明确。不过,这几乎不是一个有效的批评,因为批评者们青睐的其他概念,比如“全球政治”、“国际关系”或者“跨境规制”等等,都面临同样的问题。而事实上,全球治理中,受到密集的和/或正式的规制的领域与受到松散的和/或极其非正式的管制的领域之间的对比,可能会使我们真正洞察到许多相关的动态机制:首先是政策问题得以社会性地建构起来的过程,该过程将决定某议题是否属于“全球治理”或“世界事务”的范围;其次是导致一些行为体和政策领域去选择正式或非正式治理的利益与互动关系;第三是认为非正式的(因而也是更不明显的)治理可能会产生与正式的(因而也是更明显的)治理同样的结果的观念。

  治理vs.政治:治理是“后政治的”吗?

  紧跟“为什么是全球的”这一问题之后,全球治理话语经常要面对“为什么是治理”这一问题。主要的挑战可以总结为两个简单的问题:使用“治理”而不是“政治”的说法,其在分析上的优势是什么?以及作出这种选择具有什么内涵?

  全球治理话语的批评者认为,治理这一标签的使用是在附和一种新的说法,这种说法强调“掌权”和“管理”的技巧,大体而言,也传达了一种关于世界政治的去政治化的图景。⑥

  与此同时,看起来很明显的是,全球治理概念所概述的社会实践,其政治性事实上并不低于那些被归在“国际政治”这一标题下的实践。

  那种指责全球治理被描述为“非政治”或者“后政治”的批评,通常与治理一词的语言内涵有关,比如与借助于“掌舵”(即掌权)这样的隐喻有关,因此这些隐喻具有伪装性,使有关政治目标的核心问题(即航线)或者决策者(“船长”)的选择常常看起来似乎依旧是悬而未决的。在这一意义上,治理话语是“后政治的”,因为它忽视(或者否定)了通常所认为的政治的本质,即决定集体目标和规则的过程。

  对“掌舵”的抽象强调,揭示出治理视角与在更早版本的功能主义中流行的技术管理型概念存在一种紧密联系。但是,与那些更早的争论不同,治理一词的当前用法被认为是无视治理主体与客体之间的区别。关于“掌舵”的早期理论从未忽视其与政治的联系(即为了公共利益作出合法决策的问题),与此不同,后起的治理理论却因其只狭隘地关注不同治理机构和机制的效果与有效性问题而受到批评。

  正如在前面的情况中一样,全球治理话语的替代性解读也已经出现。根据其中一种解读,全球治理作为世界上所有基于规则的协调的总和,在本质上等同于政治的有序的部分。根据这种阐述,我们可以将罗西瑙解读为一位总在不断提醒我们全球治理确实无处不在的研究者。结果,“为什么是治理而不是政治”这一问题的含义就再次陷入矛盾。一方面,伴随治理这一标签产生的是一个概念包袱,其中包含了术语上隐含的、去政治化的有关“社会掌舵”(societalsteering)的思想;另一方面,全球治理的视角,作为一种认识“人类存在的整体”如何正在日益成为跨境的、国际的和基于规则的“治理”之对象的工具,正受到欢迎。对于前一视角的追随者来说,关于全球治理的论述本质上属于更广泛的指向管理思想的新自由主义转型的一部分。对于后一视角的拥护者而言,全球治理视角提供了一个机会,来重绘世界政治的地图和扩展我们对该学科的理解,包括研究的对象以及我们在研究这些对象时所要借助的社会理论。

  通过对近期一些全球治理文献的简要回顾就可以发现,两方面的研究著述都有。一些作者确实将全球治理标签与一种更加属于管理学的分析路径联系起来。⑦

  但是,其他许多人抓住了“后政治学”的观点,对“治理vs.政治”这一主题进行了具体阐述。总之,治理话语肯定充满了与“掌舵”相关的词汇(但是值得指出的是,“政治学话语”,更不要说与国家相关的话语,都很难避免类似的词汇),因此非常重要的是不要忽视以下事实:“现实存在的全球治理”与我们关于全球治理的话语在本质上都是政治性的。结果,我们中的一些人可能希望将一本导论性的教科书(或者研究生教材)命名为《全球政治学》而非《全球治理》。但是,除非能够与书本(或课程)的内容相匹配,否则,假设认为这个标签能够担当此任,就会像认为这类全球治理的文献对全球治理的政治缺乏兴趣一样,显得非常奇怪。就像亨克·奥弗比克在其文章中所做的那样,这些批评者主要是通过援引全球治理委员会的研究报告来证实其主张的,这一情况说明了一件事,即这一有关全球治理话语的报告(可能还有其他建立在这一报告基础上的著述)没有重视“现实存在的全球治理”的政治性以及未来全球治理的不同前景之间的竞争性。但是这种批评并不令人诧异,也不是特别相关。并不令人诧异是因为全球治理委员会本身就是某种政治机构。而它在很大程度上也并不相关,是因为当前关于全球治理的学术话语只是大量地引用了该委员会的这一报告。

  全球“无治理”?

  全球治理一词不仅意味着治理是真正全球性的,也意味着全球(或者其中的大部分地区)都得到了真正的治理。现实中,全球治理的领域通常分为具体的问题领域,比如全球经济治理、全球环境治理或者全球卫生治理。但是,对于其中大多数领域来说,“全球治理”并没有超越世界上存在的与各个具体领域相关的掌舵机制的总和。相应地,旨在描述某个具体的全球治理领域的尝试通常一开始都要建立一个与各自领域相关的各种规制机制的清单。如果对于研究全球治理的学者而言,罗列清单就是作出选择的方法,那么,我们可以预期到会存在以下几个盲点。首先,全球治理研究可能高估了政治世界中基于规则的协调的数量。因为它的概念工具箱是作为一种启发性手段来发挥作用的,以便识别出基于规则的互动而非其缺失,所以,它可能对下述观念缺乏一定的反应性,即“没有目的的人类活动(其数量丰富,而且很大程度上是世俗的)构成了全球秩序的大部分内容和主题”。⑧

  这一判断,对于描述“现实存在的全球治理”以及对于规范性地指导未来跨境政治行动的路线而言,也是可能成立的。

  其次,如此理解的全球治理研究可能仅狭隘地关注那些非常容易识别的规则,简言之,就是那些在国际法律文本、国际组织及其下属机构的决定,或者是由跨国公司与跨国游说团体发布的行为准则中记录在案的规则。这种情况发展到了这种程度,以至于全球治理的研究在探究全球(经济、卫生)治理的深层规范结构以及更加微妙的运转方式时面临诸多困难。换言之,一种狭隘理解的治理研究偏向于正式的以及高度制度化的规则,但是更加根本性的“游戏规则”以及非正式的治理框架可能常常都会被忽视。因此,“清单式”的方式与罗西瑙的基本承诺背道而驰,后者认为全球治理研究的兴趣在于考察具有跨境影响的大量规则体系。

  第三个缺陷在于,全球治理研究在搜寻容易确认因而也是明确的规则的过程中,可能会集中关注那些涵盖大量正式规则的议题领域。学者们因此可能无法深入探究(或者甚至无法识别出)其他那些治理的制度化程度更低、但有效性并不一定更低的全球治理领域。因此,我们发现有大量关于化学品的全球治理的相关研究,却少有关于堕胎、动物权利或者失业的全球治理的研究,因为后面这些议题通常被视作是国内问题而属于非全球治理。一些研究,比如罗格·金(RogerKing)关于大学的全球治理的研究,说明上述情况并非一种必然的发展结果,而通过“世界模式”、标准或者排名进行的非正式的“掌舵”,可以成为具有经验导向的全球治理学术研究的核心要素。⑨

  最后,第四个被遗漏的问题是,为什么某些议题逐渐被公开视为或者构想为全球治理议题,而另一些议题却不是如此。关于这个问题通常的解释是:存在一些仅凭单个国家(甚至仅凭国家集团)不能独自解决的“全球问题”或“全球挑战”。如果没有找到解决问题的“全球方案”,我们就会面临“治理缺口”问题。

  然而,何谓“全球性的”政策问题?我们如何才能识别它?仅有部分议题被构想为全球政治问题,而其他问题要么仍属于国内挑战,要么根本不被认为是“问题”,这一点所指向的是前面所指出的那种批评,即全球治理是一种“后政治”的话语,其中我们可以争论如何最好地处理气候变化问题,但是却不能否认气候变化是一个需要我们优先解决的全球问题。作为对这一批评的回应,非常重要的是全球治理文献不能理所当然地将相关议题或领域构建为“全球治理”,而是要