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作为一个学术概念的全球治理:走向成熟还是衰落?

作者:[荷]亨克?奥弗比克 著,来辉 译   来源:《国外理论动态》2013年第1期发布时间:2013/04/18
摘要:《国际研究评论》 ( International Studies Review) 2010 年第 12 期刊登了一组有关治理的专题文章。该专题根据当前与全球治理的概念及文献相关的诸多问题,对当下的全球治理研究进行了讨论和梳理。其中,荷兰阿姆斯特丹自由大学教授亨克?奥弗比克( Henk Overbeek) 题为 《全球治理: 从激进转型到新自由主义管理》的文章指出,全球治理的话语已经经历了一个深刻的转变。这一概念最初是指全球经济秩序的一种根本性的重建,但是到了现在它已经被当作一个改良主义者 ( reformist) 的概念,它试图通过相对边缘性的改革来适应新自由主义全球化的利益,而这些改革被认为是对维持体系运转而言不可或缺的。因为各种全球治理的定义( 包括全球治理委员会的定义) ,都趋于预设( 而非质疑) 共同利益的存在以及在全球层面开展合作的意愿,因此,它们都促进了有关世界秩序的讨论的去政治化。而且,由于在全球金融危机和金砖国家兴起之后,传统的国家间进行讨价还价的形式增加了,因而,全球治理的概念在分析上具有误导性。

  导论

  “全球治理”曾一度有望实现世界秩序的根本性变革。当时是在20世纪70年代后期,全世界都开始意识到自然资源是有限的,第三世界的革命性政权都团结组织起来追求一种新的国际经济秩序,美国被迫从越南撤兵,而葡萄牙人也放弃了他们在非洲最后的殖民地。全球治理将带来人道的和民主的制度,这些制度的发展方向是管理人类的共同事务。

  这种田园牧歌式的美好愿景与新千年以来新自由主义全球治理的冷峻现实相去甚远。当今世界的统治权如果不是掌握在世界各大主要跨国公司的总部手中,就是正日益被非正式的、不民主的、不具代表性的世界领导人聚会(G7或者G8)所掌控,或者日益被聚集在精英度假村(比如世界经济论坛)的政治家、商界领袖、媒体作家以及各种其他现实世界中的行业精英们所掌控。“全球治理”的激进根源以及改革主义的转向当今世界正面临很多无法仅凭传统的国家之间的讨价还价就能应对的挑战,这种看法其实由来已久。世界秩序以及全球治理的概念最早出现于20世纪70年代中期,几乎与“全球化”概念同时,稍晚于“可持续发展”或“国际经济新秩序”概念。在早期,这些概念通常都是属于规范性或说明性的,在很大程度上是受罗马俱乐部的启发。《增长的极限》使人们注意到全球社会的许多问题超越了单个国家的治理能力,从而理所当然地需要“全球治理”。书中的重点在于指出传统的国家政府在面临超越单个国家能力的各种问题时存在的不足,以及无论进行何种国际政策协调都内在地具有非民主的性质。出路在于改革,以建立“人道的”和民主的治理。在早期,全球治理一直是一个相对边缘性的概念。它激进的内涵使其不能为更广阔的领域所接受。

  这种情况在20世纪90年代发生了改变。这似乎是激进方案的一种普遍模式:只要它们被看作是一种对现存秩序基础的威胁,就只能维持边缘地位,但是一旦它们解决了需要处理(只要是因为公众舆论开始不依不饶地要求)的现实的和紧迫的问题,就会被改革力量渐渐加以包装,这些改革力量将激进方案的要求进行重新表述,使其不再从根本上质疑现状,而是声称要将全球化市场经济的需要与可持续发展的要求(创造财富、减少贫困、环境保护、能源安全等)协调起来。这一过程体现出与安东尼1葛兰西(AntonioGramsci)所谓的“转型”(trasformismo)的相似性,不过在这里“转型”更多是指激进的思想(而非政治领导人)的包装和弱化。

  《重塑国际秩序报告》以及威利1勃兰特(WillyBrandt)倡导建立的“国际发展问题独立委员会”(ICIDI)提出了建立新的国际经济秩序的要求,在这种情况下,上述那种去激进化的转型发生得更早。与此类似,可持续发展的思想最初是由世界环境与发展委员会(它更为人所熟知的名称是布伦特兰委员会)提出的,这一思想仍存在某种转型的可能。在里约热内卢召开的第一次联合国地球峰会上,聚集在“可持续发展工商理事会”中的跨国商业利益集团严重影响和削弱了这一思想。

  至于“全球治理”的概念,很多学者都认为冷战的结束在使全球治理成为一个令人尊敬的概念的过程中发挥了重要作用。①

  西方国家(主要是美国)声称代表了全人类的共同利益,苏联挑战的失败从根本上改变了国际政治讨论的话语。随着替代性的全球体系不再被考虑,推动去政治化的、被弱化的“全球治理”作为一种理想的、各方都同意的、非对抗性的管理世界事务的方式,已经成为可能。这一进程在国际性的“全球治理委员会”的报告发表时达到了顶峰。其中对“全球治理”的定义已经成为最广为引用的标准版本:个人和机构(包括公共机构和私人机构)管理其共同事务的多种方式的总和。这是一个持续的过程,通过它,各种不同的或者相互冲突的利益得以协调一致,并可能采取合作性的行动。

  这一定义以及其后来发展出来的其他用法存在三个方面的缺陷。(1)它们都是无关政治的,因为它们将权力从现实的平衡状态中予以删除;(2)它们都是多元主义的,因为它们将行为体、利益以及局部结构的多元化视为根本性的;(3)它们都是非历史性的,因为它们是从这一概念产生的具体历史背景中抽象出来的。②

  当然,我们也必须不局限于这种简单的批评。因为,即使权力被意识到是与此相关的,权力的概念化通常也是限于权力的“关系性”和“制度性”形式(在现实主义和新自由主义的制度主义论述中)以及“话语权”(在社会建构主义论述中)。但是,结构性权力的概念仅在国际关系领域中较小或相对边缘的部分得以应用,也只是在历史唯物主义和批判理论的分析方法中得以应用。如果没有对结构性权力在全球政治经济中的作用进行一定的考虑,我们就不能指望开始理解“全球治理”事实上是指什么。

  现实存在的全球治理在20世纪90年代期间,全球治理的概念逐渐越来越多地被社会科学家们所使用,用来评论全球化世界在现实中的实现方式。它开始代表“我们实际上拥有的世界政府”③,或者现实存在的全球治理。转折点是1995年,这一年《全球若比邻》(OurGlob-alNeighbourhood)报告发表,也是这一年,一份专门讨论全球治理的全新学术期刊《全球治理》(GlobalGovernance)创刊。在这一年里,该术语的使用增加了3倍,而且在后

  续10年里增长了10倍,直至之后其开始失去一些吸引力。

  这种“现实存在的全球治理”的实质是什么?笔者曾说过,当下所谓的全球治理,是在过去几十年里发展起来的规制性实践与制度的集合,用于管理资本的全球流动与积累的各种条件。“全球治理使私人产权宪法化,保证了资本流动的畅通无阻,控制和制服了具有潜在反叛性的社会力量和国家。”换言之,现实存在的全球治理具有一种清晰而又明确的社会目的或者阶级特征。

  全球治理的一般性社会目标隐藏于不同的伪装之下。起初,在20世纪70年代,激进的第三世界政权凭借其在联合国贸发会议及其他联合国论坛中的主导地位,对全球政治舞台具有重要影响,在这些场合,它们发挥其数量优势,倡导一种新的国际经济秩序,这种秩序将通过传统的国家之间的讨价还价而在联合国中得以实现。但是,随着玛格丽特1撒切尔和罗纳德1里根所代表的全球新自由主义时代的来临,全球治理在大多数第三世界国家呈现出一种正直而训练有素的形象。国际货币基金组织(IMF)的制约性(这一点被其主要的出资国比如欧盟等所效仿),世界贸易组织(WTO)的规定,以及极具限制性的全球移民与收容体制等等,这些全球治理实践都有利于保障资本的主权,而同时容纳和管理着新自由主义经济重构导致的社会混乱。而在这些实践没有充分展开的地方,苏联的崩溃以及随后全球国家体系的重构使得打着“人道干预”的幌子在外围国家内部进行直接干预成为可能,从而把发展进程重新引向拓展和稳定全球市场这一更广阔的目标。从20世纪70年代后期直至新千年的早期,第三世界因此一直都是作为全球治理的对象,而非参与治理的合作者。

  另一方面,在当代全球体系之中处于核心地位的治理也越来越非正式化和网络化。治理场所和模式的多样性是引人注目的,这种多样性包括政府间规制与超政府规制的结合、公私合作体制以及私人权威与自我规制的形式。这些新型结构的涌现,通常是联合了公共与私人的力量,为此罗伯特·考克斯(RobertCox)曾提出了一种著名的比喻:“遍布全球的星云”(aglobalnébuleuse)。④

  20世纪90年代后期与新千年早期的新自由主义全球治理,也是越来越多地基于私人力量的自我规制。而且,正如19世纪自我规制的市场一样,21世纪早期自我规制的市场也被断言是建立在固有的法律基础之上,不受直接的政治干预的影响。建立WTO的各种协议,建立欧洲内部市场原则的《单一欧洲法案》,建立欧洲央行(ECB)的法令,这些都是最有影响也最著名的一系列安排,构成了斯蒂芬·吉尔(StephenGill)所称的“新宪政主义”(NewConstitutionalism)。全球治理的未来尽管获得了成功,但是“现实存在的全球治理”并没有使现状变得稳定和持久。它一直遭到来自各个方面的持续不断的攻击。首先,一直存在一种对全球化的批评,主张通过强化全球公民社会以及通过替代性的“世界主义民主“(cosmopolitandemocracy)⑦来推动全球治理的民主化。大多数此类研究著作的意图都在于推动全球秩序朝着去层级化(De-stratification)的方向发展,也即进一步削弱国家权威在全球系统的治理当中的直接作用。⑧

  而新自由主义全球化进程的辩证法则指向另一个方向。自进入新千年以来,全球资本主义秩序已经进入了一个新阶段。新世纪的前几年使主导了过去20年的许多发展趋势发生了大转变。那种进一步实现自由化、去层级化和去领土边界化(de-territorialization)的预期显得日益难以维持。一方面,我们看到了地缘政治对抗的复苏,其规模之大超出了我们几年前的预期。另一方面,全球金融危机迫使各国政府在管理经济和资本积累中重新承担起了领导者的角色。

  首先是全球金融危机。在2007年,美国房地产市场的危机使得此次危机开始被人所注意。美国房产抵押坏账的积累引发了金融危机,并迅速蔓延到全球主要金融市场,进而发展为一场自20世纪30年代以来最为严重的全球性大衰退。在这一过程中,市场自由化的意识形态遭到了巨大的打击。典型的例子是,格林斯潘2008年10月在美国国会承认,此次市场崩溃暴露了他整个一生的经济学思想中存在的一个错误,使他陷入了一种“震撼性的怀疑状态”。新自由主义的自由市场的时代已然终结;在最主要资本主义经济体的管理中,国家的角色将不可避免地在性质上不同于20世纪80和90年代,这使得一些人甚至谈到了“国家资本主义的回归”。

  其次,新自由主义全球化已经产生了新的地缘经济紧张关系和地缘政治紧张关系,这既体现为对世界主要油气资源的控制斗争在加剧,也同样体现在全球经济的重心从大西洋转向太平洋,特别是转向中国。这种历史性转移可以根据美国霸权的衰落来进行解释。不过,这也可以视作新自由主义全球化这一工程成功的代价,以及它如何将资本主义增长传播到资本主义核心地带之外。因此,正是资本主义的不平衡发展本身成就了新的竞争性积累中心———或者是所谓的“霍布斯式竞争者国家”(HobbesianContenderStates)的崛起⑨,同时也造就了更多的分化而非更强的团结。这些崛起的竞争者国家,宣示着后冷战世界单极时代的消亡,以及一个多极世界的兴起,这些国家不可能被排除在全球权力中心之外。在一些为现实提供智力支持的机构(比如世界银行和布鲁金斯学会)中,越来越多的人意识到这一不可避免的事实。出自这些机构的改革建议的要点旨在增强国家和国家间组织在国际体系的治理中的作用。也许可以认为,这些新建议无非就是为了重建美元主导的新自由主义正统。

  然而,回归到作为全球治理基础的国家间的讨价还价,是有意义的,并且这种回归释放出了一种全新的辩证法,它不同于20世纪最后25年由市场驱动的新自由主义的全球治理。

  总结

  全球治理并不是一个非常有用的概念。它含糊不清,并不精确,更糟糕的是它具有误导性。但是不幸的是,“全球治理”这一概念并不会消失。考虑到这一概念已有的影响力,我们最好赋予这一概念以历史性,即强调它在其中被使用的具体历史背景。在过去20年里,所谓的全球治理实际上是新自由主义的全球治理,服务于资本在全球范围内积累的自由。

  通过对全球治理概念的历史化,我们得以敏感地认识到其所指称的社会实践走向衰落的必然性。不正是卡尔·波兰尼(KarlPolanyi)在60多年前提出,放纵资本主义市场和创建自我规制的市场文明具有局限性和内部矛盾吗?

  顺着这一逻辑,我们知道在某些时点,这些矛盾会积累到某种程度,以至于资本会从非正式的治理中摆脱出来而重新回到旧有的政府手中,从柔性的规制转向硬性的法律,从自由放任转向社会保护,从基于市场的治理转向国家引导的统治,以及从自由主义资本主义转向权威主义资本主义。从近年来地缘竞争和资源民族主义的重新兴起来看,以及从国家重新回到资本主义经济的管理核心的地位来看,我们必然想知道钟摆是否已经开始摆向另一个方向,这使得关于“全球治理”的讨论成为一场在历史学家之间而非社会科学家之间的辩论。

  注释

  ①MartinHewson,andTimothyJ.Sinclair,“TheEmergenceofGlobalGovernanceTheory”,InApproachestoGlobalGovern-anceTheory,editedbyMartinHewson,andTimothyJ.Sinclair,AlbanyNY:StateUniversityofNewYorkPress,1999;MichaelBarnett,andRaymondDuva,l“PowerinGlobalGovernance”,InPowerinGlobalGovernance,editedbyMichaelBarnett,andRaymondDuval,Cambridge:CambridgeUniversityPress,2005;S.Soederberg,GlobalGovernanceinQuestion.Empire,ClassandtheNewCommonSenseinManagingNorth-SouthRelations,London:PlutoPress,2006;D.Fuchs,BusinessPowerinGlobalGovernance,Boulder,CO:LynneRiennerPublishers,2007.

  ②H.W.Overbeek,“GlobalGovernance,Class,Hegemony:AHistoricalMaterialistPerspective”,InContendingPerspectivesonGlobalGovernance:Coherence,contestationandworldorder,editedbyA.D.Ba,andM.J.Hoffmann,LondonandNewYork:Routledge,2004.

  ③C.N.Murphy,InternationalOrganizationandIndustrialChange.GlobalGovernancesince1850,Cambridge:PolityPress,1994.

  ④R.W.Cox,andT.J.Sinclair,ApproachestoWorldOrder,Cambridge:CambridgeUniversityPress,1996.

  ⑤S.R.Gil,l“NewConstitutionalism,DemocratisationandGlobalPoliticalEconomy”,InTheGlobalGovernanceReader,editedbyR.Wilkinson,LondonandNewYork:Routledge,2005.

  ⑥J.A.Scholte,“CivilSocietyandDemocracyinGlobalGov-ernance”,InTheGlobalGovernanceReader,editedbyR.Wilkinson,LondonandNewYork:Routledge,2005.但德兰维尔对此路径进行了激烈批评。A.Drainville,ContestingGlobalization:SpaceandPlaceintheWorldEconomy,London:Routledge,2004.

  ⑦DavidHeld,DemocracyandtheGlobalOrder:FromtheMod-ernStatetoCosmopolitanGovernance,Cambridge:PolityPress,1995.

  ⑧M.Rupert,andM.S.Solomon,Globalization&InternationalPoliticalEconomy.ThePoliticsofAlternativeFutures,Lan-ham,MD:Rowman&Littlefield,2006.

  [来辉:中央编译局博士后科研工作站]

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