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“保护的责任”:国际关系新规范?

作者:卢静   来源:《当代世界》2013年第2期发布时间:2013/04/10
摘要:自2010 年西亚北非局势动荡以来,“保护的责任”再次成为国际社会讨论的焦点,一些西方国家藉此倡导进行人道主义干涉。何谓“保护的责任”?它是否会成为国际关系的新规范?本文对此作一粗浅探讨。

  “保护的责任”的提出

  20世纪90年代发生的卢旺达种族大屠杀、科索沃危机等事件,震惊了世界,也拷问着人类的良知。国际社会在震惊之余开始对国家主权、不干涉内政国际准则进行质疑和反思。在此背景下“,保护的责任”概念提出。

  “保护的责任”概念的提出是对国家主权概念的重新定义。早在1995年,前苏丹外交部长弗朗西斯·登在其《主权的边界》一文中首先提出了“作为责任的主权”观点,随后在其主编的《作为责任的主权:非洲的冲突治理》一书中系统阐述了主权作为一种责任的思想,提出一国在行使主权时,除了享有某些国际特权,还必须承担保护人民的长期义务,如果国家履行了保护人民的义务并切实尊重人权,对以人权为由的外来干涉的担心就会大大减少。

  1999年,时任联合国秘书长科菲·安南在联合国国家和政府首脑年会上发表了题为《两种主权的概念》的演讲,提出了包括“国家主权”和“个体主权”在内的“两种主权概念”。他认为,全球化和国际合作的力量正在重新定义国家主权的含义,国家应被广泛地理解为服务于其人民的工具,而不是相反。安南指出:“绝对和排他性的主权时代已经过去,其理论永远不再与现实相符。各国领导人的职责是在良好的内部治理与一个日益相互依赖的世界要求之间找到平衡点”,国家主权蕴涵着保护“个人主权”的责任,对联合国宪章的当代解读意味着“我们认识到它的目的是保护个人而非滥用人权的人”。针对卢旺达种族大屠杀事件,安南在其2000年4月的《千年报告》中提到:“如果人道干涉真的是对主权的一种令人无法接受的侵犯,那么我们应该怎样对卢旺达,对斯雷布雷尼察作出反应呢?”

  在此情况下,加拿大政府组建了“干预与国家主权国际委员会”,2001年12月公布其报告——《保护的责任》,对国家主权进行了重新诠释,提出:主权不仅意味着权力,更重要的是一种责任,如果这个国家没有能力或者不愿意履行它的这种责任,那么国际社会就应当对此进行干预,从而代为承担履行保护该国国民的责任。2004年,联合国秘书长安南任命组成的“威胁、挑战和改革问题高级别小组”(名人小组)发表的《一个更安全的世界——我们的共同责任》报告中,第一次采纳了“国际社会提供保护的集体责任”的概念,即如果发生灭绝种族和其他大规模杀戮,国际社会集体负有提供保护的责任。其前提条件是主权国家不能或不愿意对其公民承担保护的责任。2005年联合国秘书长在联大的报告《大自由:实现人人共享的发展、安全与人权》中再次提出“主权国家有责任保护公民的权利,保护公民免受犯罪、暴力和侵略的危害”及“集体负有提供保护的责任”。秘书长认为,国家存在的主要理由和职责就是保护其公民。如果一国当局不能或不愿保护本国公民,那么这一责任就在于国际社会,由国际社会利用外交、人道主义或其他方法,帮助维护其公民的人权和福祉。如果这些方法还不够,安理会还可以依据《联合国宪章》采取强制措施。安南报告一方面强调,先是“主权国家的保护责任”,然后才是国际社会的“集体保护责任”,这就突出了主权国家责任的重要性;另一方面强调,对非紧迫的潜在人道主义危机,还是必须得到安理会的授权才能行事,反映了国际社会对滥用人道主义对他国进行干涉的限制。联合国推出的这一重要国际规范,在9月达成的《2005年世界首脑会议成果》文件中再次得到世界150多个国家的确认。它尽管是宣言性质的国际文件,不具有法律约束力,但至少反映了国际社会对此问题的共识,也反映了国际法对此问题的立法趋势,其国际政治的影响力和对国际社会的约束力是不言而喻的。

  “保护的责任”:国际新规范?

  “保护的责任”概念提出后,得到了西方主要国家广泛并坚定的支持,并且许多非西方国家对此也持肯定态度。西非经济共同体甚至呼吁其成员国宣传并应用这个指导原则,布隆迪、哥伦比亚、菲律宾和斯里兰卡已经在其国内法中采纳了这个原则。成立于2002年的非洲联盟一改其前身非洲统一组织对成员国一贯的“不干涉”原则转而坚持对大规模犯罪“不漠视”的新原则,成为第一个支持“保护责任”说法的国际组织。在非洲联盟的宪章中,就有“联盟有权依据(非洲联盟)大会关于严重情况下,即战争罪,种族灭绝及危害人类罪情况下,对成员国予以干预”的条款。2009年在对联合国关于《保护的责任执行报告》讨论中,9位发言者中有三分之二之多积极肯定了这个报告。不仅如此,执行“保护责任”的《国际刑事法院规约》(简称《罗马规约》)在2002年7月1口正式生效,至2010年6月,已经有111个国家正式批准加入了《罗马规约》。尤其是西亚北非的动荡局势,为西方实践“保护责任”提供了机会,这在一定程度上使得“保护责任”规范得以在国际社会实际运用,从而推动了这一规范的扩散。面对目前持续动荡的叙利亚局势,阿拉伯国家联盟强烈要求叙利亚当局立即全部履行保护平民的义务。2012年1月18口,联合国秘书长潘基文在讲话中也指出,利比亚、科特迪瓦等国的例子显不,履行“保护责任”使千千万万人的生命得到了挽救。他呼吁国际社会齐心协力,继续推动落实“保护责任”,让世界各地的人民都能够获得保护,并指出当前的叙利亚危机是对国际社会履行“保护责任”的一次检验。所以,“保护的责任”已得到世界多数舆论的肯定。

  但是,我们也看到,“保护的责任”的实施对一国的主权安全构成了重大挑战,个别国家借着“保护的责任”的名义在进行颠覆一国政权的行为,从而受到了一些国家的抵制。在国际社会中,主权与人权,孰轻孰重?新形势下,主权的内涵发生了怎样的变化?主权的边界在哪里?这些都是值得我们深入思考的问题。

  主权制度是现代国际体系最根本的一项国际制度,也是国际体系运转的基石。尤其是“在一个以权力和资源的绝对不平等为标志的危险世界里,对于许多国家来说,主权是它们最好的防线一一有时是唯一的防线”。从主权制度引申而出的“不干涉内政”是国际法的一项基本原则和处理国际关系的基本要求。然而,二战结束后,随着《世界人权宣言》等一系列人权保护国际公约的出台,人权保护问题从纯粹的国内事务向国际领域发展,人们开始考虑在国际层面上保护人权。尤其20世纪90年代以来,随着“人类安全”概念的出现,人道主义干涉思想开始泛滥。为使人道主义干涉在具有正当性的同时也具有合法性,西方国家在阐释“保护责任”规范基础上提出了“负责任主权”的概念。“负责任主权”包含两个基本涵义:一是主权意味着责任,而首要的责任是保护自身公民;二是当特定人群因内战、叛乱、镇压或国家运转失灵而遭受严重伤害,国家不愿、不能制止或扭转这一状况时,不干涉原则就应让位于国际社会保护的责任。“负责任主权”主要是号召所有国家对自己那些产生国际影响的行为负责任,国家不仅应该为本国国民提供福祉,还应将相互负责作为重建和扩展国际秩序基础的核心原则。“负责任主权”的基础理念是“人权”,涉及的核心问题是传统主权作为历史和实践的概念已不能保证现存国际秩序的稳定,在一些重要领域甚至还会损害秩序。

  因此,有必要重新规范各国的主权及其主权行使的责任,使主权不再是国家可以任意使用的绝对权力。一个拥有主权的国际社会成员,需要承担起尊重、维护他国正当权益和国际社会共同利益的重大责任。但在实践中,正如联合国秘书长潘基文所表示的,“保护的责任”是一个非常复杂的概念,落实起来存在很大难度。这也正是“保护的责任”能否成为新的国际规范的问题症结。

  中国在“保护的责任”问题上的立场

  国际社会对人权的重视,是人类文明程度的提高,是社会的一大进步。中国政府也顺应这一时代发展的潮流,及时提出了“以人为本”为核心的科学发展观。重视和关心“人的安全”和个人发展,把维护人的安全作为国家安全的重要着眼点。尽管如此,中国始终坚持国家主权和和平共处五项原则的基础,强调“保护的责任”的履行不应违背主权原则和不干涉内政原则。各国政府负有保护本国公民的首要责任。国际社会可以提供协助,但保护其民众归根结底还要靠有关国家政府。这与主权原则是一致的。那种打着人道主义干涉旗号,而对别国主权进行侵犯的霸权行为,正是对和平共处五项原则的公然违反。它只能加剧国际社会的动荡局面,对人的安全构成灾难性威胁。

  在主权与人权关系上,中国认为,国家主权是人权的根本保障,不能离开国家主权这一主体,单方面地追求个人权利。在当今国际条件下,国家是满足人的生存、发展的最有效形式,只有国家主权安全了,人的生存权、发展权才有保障。所以,人权是通过国家主权来实现的,那种一味追求“人的安全”“社会的安全”而把国家主权安全放在可有可无的位置,只是一种乌托邦式的空想,只有把“人的安全”与国家主权安全相统一,才能实现“人的安全”目标。所以,国家主权原则必须坚持。

  坚持主权原则并不排斥经主权国家的主动让渡和自主限制的国际规则安排,并允许一定范围的国际合法干预,这种安全安排和合法干预是国家安全的主体日趋多元化的需要,也是寻找解决非传统安全引发的全球公共安全的重要措施。但是,主权让渡和允许干预都应该是在尊重国家主权的基础上,并有国际制度的有效保障采取有限的行动。它只能是国家主权的权力形式发生了变化,丝毫不可动摇主权原则本身。在国际政治现实中,确实存在“人的安全”

  威胁来自国家内部的事例,并且国家权力可能发展成为一种与社会对立并损害个人安全和利益的政权,这只能通过本国人民在国家主权安全的条件下以合法的程序和最大程度地保护人民的安全,去选择自己的制度和政权。关键是保证国家真正是代表人民、服务人民,接受人民监督,防止国家和社会的对立,而不应由外来强权或国际“权威”,以维护人权为由进行“人道主义干涉”,以此取代主权国家及其政府。

  个别西方国家假“保护的责任”之名对其他国家内政进行干涉,已经超出了此概念适用的范围,即“种族灭绝、战争罪、种族清洗和反人类罪”等四种国际罪行,并造成了严重的人道主义灾难,是对人权的最大侵犯,也是对其所倡导的“关注人的安全”的极大讽刺。因此,国际社会要谨防将“保护的责任”用作“人道主义干涉”的另一种翻版。当今国际社会,主权国家依旧是国际和国家安全的主要行为体,保障人的安全和人权都是主权国家范畴内的事务,是国家的基本权力和职能。那种要求放弃主权去谋求“人的安全”或全球的安全,在国家还没有消亡之前只能是虚无主义的幻想。
 

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