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非政府组织参与全球治理的准入制度探析

作者:莫万友   来源:《河北法学》2013年第2期发布时间:2013/02/27
摘要:全球治理是适应全球化发展趋势而出现的一种世界秩序观。NGO 广泛参与全球治理,并发挥积极作用,但是国际上的NGO 形形色色,各自活动领域也不相同,他们也并非神话,有着自身的缺陷,需要对他们进行规制和监督。作为对NGO 进行规制和监督的一种制度,NGO 准入制度包括国际政府组织对NGO 准入规制和主权国家对NGO 准入规制。

  全球治理是适应全球化发展趋势而出现的一种世界秩序观。全球治理不仅需要主权国家和国家间政府组织的参与,同时也需要非政府组织(以下简称NGO)的参与。NGO通过建立跨国网络,传播共同的国际规则和信念,全面参与全球治理活动,其活动超越了民族国家利益和领土边界。随着全球化程度的加深,参与全球治理的NGO数量不断增加,作用日益增强,但是国际上的NGO形形色色,各自活动领域也不相同,他们也并非神话,有着自身的缺陷。为了引导NGO的健康发展,充分发挥其全球治理的功能,应加强对其活动进行规制和监督。规制和监督NGO的首要环节就是建立NGO的准入制度。

  一、NGO准入制度的内涵

  国际法律文件经常使用NGO这一术语,并对其给出了具体内涵。1945年,《联合国宪章》第71条正式使用了NGO这一术语,即“经济暨社会理事会得采取适当办法,俾与各种NGO会商有关于本理事会职权范围内之事件。此项办法得与国际组织商定之,并于适当情形下,经与关系联合国会员国会商后,得与该国国内组织商定之”。《联合国宪章》第71条赋予NGO权力,使其通过获得咨商地位在联合国经济和社会领域事务中发挥作用。1948年,享有咨商地位的NGO决定开展相互间合作,以改进参与过程,并协调与联合国有关的活动,创立了享有联合国经社理事会咨商地位的非政府组织大会,简称非政府组织大会。1996年联合国经社理事会在第1996/31号决议中对NGO进行了定义,即“任何组织,凡不是经由政府实体或国际协议成立的,都被认为是为此安排而成立的NGO,包括接受政府部门指定会员的哪些组织,只要这些会员不干预其所在组织对于观点的自由表达。”该定义首先指出NGO的非政府性,即NGO不是经由政府实体或国际协议成立的,其次指出国际的、国内的、地区或区域内的NGO统称NGO,最后把NGO的范围扩大到“接受政府部门指定会员的哪些组织,只要这些会员不干预其所在组织对于观点的自由表达。”

  具体而言,NGO是在地方、国家或国际级别上组织起来的非赢利性的、自愿公民组织。NGO由兴趣相同的人们推动既定任务,他们提供各种各样的服务和发挥人道主义作用,向政府反映公民关心的问题、监督政策的执行和鼓励在社区层面上的政治参与。他们提供分析和专业知识,充当早期预警机制,帮助监督和执行国际协议。有些NGO是围绕诸如人权、环境或健康等具体问题组织起来的[1]。

  NGO是民间社会的最明确表现,在这个领域内,各种社会运动根据其目标、代表的群体和关注的主题组织起来。

  准入就是标准、门槛或认可,通常是指对货物、劳务以及资本进入某一领域的一种许可。各国有权结合本国社会经济文化的实际情况,决定准入的领域、准入的程度和准入的程序。目前各国的准入制度主要涉及到市场领域,然而在社会治理、社会管理和社会服务等领域缺乏相应明确具体的准入制度。国际政府组织有权根据其组织的目标和宗旨,决定谁能介入其活动,即决定准入的对象、准入的条件和准入的程序。NGO参与全球治理的途径包括:第一,组织跨国活动是NGO参与全球治理的直接途径;第二,与国际政府间组织相协调为NGO影响全球治理的重要手段;第三,影响国家政策、参与地方治理则是NGO完善全球治理的有效方式[2]。根据NGO参与全球治理的途径,NGO准入制度分为国际政府组织有关NGO的准入制度和主权国家有关NGO的准入制度。

  NGO准入制度是指国际政府组织和主权国家通过预先规定的实体条件和程序条件,准许符合条件的NGO进入相关领域,参与全球治理的制度规范的总称。国际政府组织和国家设立NGO准入制度的宗旨并非禁止或限制NGO的进入,而是对NGO活动进行规制和监督,充分发挥其参与全球治理的功能,同时与其建立更加系统和更具深度的合作关系。然而,国际政府组织和主权国家有关NGO准入制度的规定不够详细,不成体系,操作性不强。

  二、国际政府组织的NGO准入制度

  从实践来看,与NGO开展合作安排的国际政府组织都会对NGO的准入做出相应规定。联合国是当今最有影响和最大的综合性国际政府组织,下面拟以联合国为视角分析国际政府组织对NGO的准入规制。

  (一)联合国经社理事会有关NGO的准入制度

  自联合国成立之初,国际上的NGO就要求参与联合国的活动。为了规范NGO的准入和活动,1996年经社理事会通过的第1996/31号决议,确定了经社理事会与NGO的咨商安排。根据该决议NGO的咨商地位分为三类:一般咨商地位;特别咨商地位和列入名册的类别。一般咨商地位授予庞大的国际NGO,其工作领域涵盖经社理事会议程上的大多数问题。特别咨商地位授予在经社理事会活动的一些领域中具有专业知识的NGO。列入名册的类别是给那些在其专业领域内有时能够对联合国的工作作出贡献,并且在应请求时可以提供咨商的NGO。列入名册的NGO也可以包括在专业机构或其他联合国机构内具有咨商地位的组织[3]。

  经社理事会的第1996/31号决议对NGO获得经社理事会的咨商地位做出明确规定,换句话说,该决议就经社理事会对NGO的准入做出明确规定。该决议从NGO的宗旨和原则、活动范围、内部结构、行业地位、资金来源等方面规定了其准入的基本条件,具体包括:(1)NGO的业务范围应与经社理事会及其下属机构的管辖事项相关。(2)NGO的目标和宗旨应符合《联合国宪章》的精神、目的和原则。(3)NGO承诺在其目标和宗旨以及自身权限和活动范围内支持联合国的工作和宣传联合国的原则和活动。(4)经社理事会应特别关注在其希望获得咨询方面具有特别经验或专业技能的NGO。(5)NGO应在其所属领域内享有被认可的地位或具有代表性。(6)NGO应设有总部,聘有执行人员、拥有经民主程序通过的章程。章程中应规定有决策程序以及对决策机构负责的执行部门。(7)NGO应该有代表性机构和适当设有对其成员的问责机制。其成员应通过行使投票权和其他适当的民主决策程序有效控制组织的决策和行动。(8)NGO的主要资金应当来源于国内附属机构或其他机构或由个别成员的捐赠。在接受志愿捐款的情况下,其应当如实将捐赠的数量和捐助者报告给NGO委员会。然而,如果NGO接受其他资助,必须向NGO委员会作出解释,直到满意为止。如果NGO接受政府直接或间接的资助或其他支持,必须通过秘书长向NGO委员会作出公开声明、并对此在其财务及其他记录上进行完全记录,并且该资助的使用完全符合联合国的目的。(9)NGO在秘书处收到其申请之前应至少有效存续两年。

  自从经社理事会的第1996/31号决议明确NGO准入的基本条件以来,越来越多的NGO成功获得经社理事会的咨商地位。到目前为止,有3534个NGO取得经社理事会的咨商地位,其中一般咨商地位有142个;特别咨商地位有2405个;列入名册的有987个[4]。

  (二)联合国经社理事会有关NGO准入制度的缺陷

  联合国经社理事会有关NGO的准入制度让越来越多的NGO参与联合国活动,并取得卓有成效的成绩,但是这一制度在实践中显现出一些问题。

  1.发达国家和发展中国家的NGO的准入不平等

  虽然发展中国家的NGO获得咨商地位的数量每年都在增加,但是获得咨商地位的NGO大多数来自发达国家[5]。发达国家的NGO通常获得更多更好的资源,参与更多的全球会议。因此发达国家的NGO处于有利地位来影响全球层面上的政策制定,或者推动也许对发展中国家不利的议程。由于缺乏足够资金,发展中国家的NGO只能在少数情况下参与联合国会议或者全球会议。此外,发达国家的NGO获得咨商地位的概率大于发展中国家,因为在联合国会议发言的NGO代表主要是白人、男性以及发达国家的代表。这表明联合国的NGO代表向发达国家倾斜,这也将影响发展中国家NGO的准入。

  2.NGO申请经社理事会咨商地位的程序复杂

  NGO在申报过程中必须提交大量的支持材料,如财务报表,年度报告,登记证书或税务识别号码,章程,以及其他有关NGO有效存在的证明材料。在某些国家,NGO很难提供这些材料,尤其是在政府对某类NGO予以禁止的情况下。NGO提交完毕申请材料后,NGO主管部门还需对材料进行筛选,然后由NGO委员会推荐该组织是否获得批准[6]。由于NGO主管部门人力资源有限或者在某些成员国发生的政治问题,这个审批过程可能需要几年时间。审批过程漫长和昂贵,耗资约26000美元,并且NGO的申请极有可能因为政治原因而非技术原因被拒绝[7]。

  3.政治问题是拒绝NGO准入的一个重要原因

  NGO有关经社理事会的咨商地位的申请由NGO委员会和经社理事会来审批。NGO委员会是经

  社理事会的附属机构,负责审核批准接纳NGO,认可NGO在联合国的咨商地位和观察员身份。它是

  由十九个成员国组成,这些成员国按地域代表制选举产生,非洲5个,亚洲4个,东欧2个,拉丁美洲

  和加勒比4个,西欧和其他成员国4个,一届四年。该委员会的席位轮流和成员国担任委员会的次数

  不限。经社理事会由54个理事国政府组成,经联合国大会选举产生,任期三年。理事会席位按地域

  代表制分配席位,非洲国家14个,亚洲国家11个,东欧国家6个,拉丁美洲和加勒比地区国家10个,

  西欧和其他国家13个。NGO委员会提出有关批准或拒绝NGO申请的建议,经社理事会做最终决定。

  然而,这两个机构所作出的决定也许不是出于技术方面的考虑,而是出于政治方面的考虑。正因为这

  样,“NGO委员会是联合国中被议论得最多的委员会之一,被视为声誉最坏的委员会。”[8]经社理事

  会虽然有能力推翻委员会有关拒绝或中止申请的建议,但是从未作出过推翻性决定。如果某个NGO

  被一些成员国视为敌对性的,那么这将是获得经社理事会咨商地位的一个严重障碍。

  (三)联合国经社理事会有关NGO准入制度的完善

  针对联合国经社理事会有关NGO准入制度的缺陷,国际社会提出了相应的建议。解决上述第一个缺陷的建议是:联合国秘书长在加强联合国与NGO关系中应优先解决发达国家和发展中国家之间的不平衡。他应该争取捐助者支持,来提高联合国支持和服务地方参与者的能力,来建立一个基金用于提高发展中国家NGO的参与能力,来确保国家层面的参与推进全球协商进程[7]。建立一个信托基金用于支付发展中国家NGO的旅行费用,这样有利于维持代表在联合国的活动和会议中的比例,给予他们影响政治结果的机会。基金可以帮助提高发展中国家的NGO的会议参与度,否则部分NGO将无法参加。2005年9月首脑会议的全体高级别会议中,在芬兰、加拿大和挪威政府的帮助下创建一个信托基金,来提高发展中国家NGO的参与,结果230个参与者中有134人来自发展中国家。通过创建基金的方式,在很大程度上帮助发展中国家NGO参与联合国重大会议。

  有关解决NGO面临的复杂准入程序的建议是:NGO的准入审批由秘书处来负责。如果在联合国大会秘书处创建一个准入审批办公室以及制定简单的审批程序,这样NGO的准入审批程序将比现在的更为顺畅和快捷。此外,NGO准入审批办公室可以将其服务扩大到联合国总部以外的办事处,让NGO更方便地接触到工作人员,来帮助他们完成准入审批程序。此外,NGO准入审批的办公人员不得基于政治方面考虑来决定是否予以批准。通过上述方式,联合国可以改善NGO目前面临的困境和简化准入审批程序。

  解决上述第三个问题的具体建议是:联合国应根据准入制度的目标重新调整NGO的准入制度,即是否给予准入应该考虑申请者的专业知识、能力、技能以及NGO和成员国之间所达成的协议。为了实现这一目标和扩大NGO的准入,NGO的准入并非局限于经社理事会的论坛,成员国应同意NGO参与在联合国总部举行的理事会。将目前的公共信息和会议部中的现有审批程序合并联合国单一审批程序,负责联合国大会委员会目前承担的审批工作。如果成员国仅仅根据申请人的专业知识、能力和技能来决定是否给予准入,那么曾因政治原因而拒绝准入的NGO将会获得联合国的准入批准。虽然这一建议在实践操作中存在一定的难度,但是效果是显而易见的[9]。

  三、主权国家的NGO准入制度

  NGO通过运用专业知识和信息影响并推动国家参与全球治理,此外还通过积极参与地方治理来完善全球治理。例如,某些NGO向地方提供地方政府不能够或不愿意提供的公共物品来加强地方治理,或者扮演地方政府的竞争者或批评者的角色来推动地方良治,或者与地方政府在财政、政策和资讯方面相互支持来推动地方治理[2]。随着全球化的深入发展,NGO在主权国家广泛开展活动,对全球治理发挥积极作用。但是出于维护本国社会经济秩序安全的考虑,国家对NGO实行一定的准入制度。例如中国对NGO的准入先后经历四个不同阶段:一是“妖魔化”一味排斥;二是“天使化”放任自流;三是“不支持、不反对、不取缔”的默许;四是积极有为的开放。

  (一)NGO准入的领域

  就NGO准入而言,主权国家首先考虑是否允许NGO准入,如果允许NGO准入,那么接下来必须考虑哪些领域允许准入以及准入的程度。NGO的活动领域往往涉及下面领域:文化和娱乐、教育与研究、卫生、社会服务、环境、发展与住房、法律与政治、慈善中介与志愿组织、国际性活动、宗教、商会和专业协会等等。各国应结合自身的社会、政治、经济、文化方面的实际情况,明确NGO的准入领域和准入程度,即明确界定鼓励准入领域、允许准入领域、限制准入领域和禁止准入领域,从而实行有目的和有针对性的准入制度[10]。如果国家认为某些活动领域需要严格控制,即将该领域列为限制或禁止准入领域;如果国家认为某些活动领域可以放宽控制,即将该领域列为鼓励或允许准入领域。例如国家通常会将危害国家安全和利益的活动、政治性活动和宗教活动列为禁止准入领域;将宣传和倡导政策、价值观等意识形态方面的活动列为限制准入领域;对社会发展和社会进步方面的活动列为允许或鼓励准入领域。

  各国有关NGO准入领域不是固定不变的,可以根据本国的不同发展时期以及实际情况,不断调整NGO准入政策。NGO的准入获得批准以后,如果它在国内开展活动的领域发生变化,从事限制或禁止准入领域内的活动,那么该NGO的准入资格将可能被取消。NGO要在国内顺利开展活动,实现既定目标,必须遵守国内政策,同时所在国政府应该给予NGO政策上的支持和操作上的便利,这样才能实现密切合作,达到地方治理和全球治理的目的。

  (二)NGO准入的模式

  在确定NGO准入的领域之后,国家应该解决通过什么模式给予NGO准入。通常国内NGO准入的模式有三种:登记制、半登记制和放任制[10]。登记制是指国家对NGO准入进行严格控制的一种审批制度,该制度明确规定NGO准入的主管当局、申请程序、申请资料和拒绝申请的情形,例如日本、新加坡和泰国。半登记制是指基本采取自愿登记的原则,但是特定类型的组织必须进行登记。例如德国的NGO登记注册主要涉及公益性认定问题。登记与否直接与税收优惠挂钩。登记注册是国家对NGO提供优惠的条件之一,登记后的NGO就可以得到税收优惠的保障,但是法律对未登记的NGO同样给予保护[11]。放任制是指所有的NGO只需要一定人数的人们之间达成合意就可以成立,而无需经过任何登记手续。如果NGO的活动违反法律法规,政府再进行追查惩罚。西方发达国家大多数采用这种模式,比如美国、英国、比利时和葡萄牙。

  就国外NGO的准入模式而言,各国在实践中存在一定差异,各国根据本国的实际情况选择国外NGO的准入模式。例如越南对外国NGO的准入实施登记管理,在越南活动的外国NGO必须获得运营许可证、建立项目办公室许可证或建立代表处许可证。运营许可证是准许外国NGO自身或者通过它们在越南的合作伙伴,在越南境内从事合法的评估、筹集资金、执行发展计划以及人道主义项目的证件。建立项目办公室许可证是指对NGO或者在边远地区从事项目的代表处建立技术性常规工作站的一种许可。代表处许可证是对外国NGO在越南所有活动计划的官方认可。NGO的代表处应当设立在越南首都河内[12]。土耳其对国外NGO实行严格准入制度:国外社会组织在境内设立分支机构须向土耳其内政部提出书面申请,并提交其章程、创建人名单等有关资料,由内政部与外交部协商同意后报土耳其部长理事会(内阁)审批。目前,南非国内的种族和解问题、贫富分化问题、艾滋病问题等社会问题仍然比较突出,继续吸引着大量国外NGO到南非开展活动。南非政府对外国NGO采取了较为开放宽松的政策[13]。在全球化的今天,按照国民待遇原则的要求,各主权国家应该对国内NGO的准入和国外NGO的准入实施相同准入模式,而不应该实施差别准入模式。

  (三)NGO准入的条件

  在确定NGO准入模式之后,国家应该对NGO的准入规定相应的条件。就国外NGO的准入条件而言,各主权国家可以做出相应规定。例如外国NGO必须在母国经过登记,取得法人地位;外国NGO在国内开展活动,必须设立分支机构或者代表机构;外国NGO的项目或规划应该得到主管当局批准;拥有明确规定其指导原则和目标的章程;有充足的经费来源;活动目标符合准入国家的政策;按规定提供相应的文件资料;承诺不得向国内某些组织提供资助;承诺严格遵守准入国的法律和传统习俗;承诺定期向准入国主管当局提供活动报告;等等。各主权国家可以结合本国的实际情况,对国外NGO的准入做出相应的规定,当然并不局限于上述条件。

  (四)NGO准入的期限

  就NGO的准入而言,有的国家规定了准入期限,例如越南法律对许可证首次发放的时间做出限制性规定:对进入越南从事调查项目的NGO发放运营许可证应当不超过六个月的时间;对在越南境内从事援助项目或规划项目的NGO发放许可证应不超过一年的时间;发放建立项目办公室的许可证应不超过两年的时间;发放建立代表处许可证应不超过三年的时间[12]。如果许可证需要延期,外国NGO应该在规定的时间内提出延期申请,主管当局然后根据实际情况予以批复。此外,有的国家对NGO的准入没有明确规定期限,而是对NGO进行日常监管,如果发现NGO存在违反国内法的行为,就取缔对NGO准入许可。

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