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论国际非政府组织参与全球治理的工具

作者:甘锋   来源:《社会科学家》2012年第10期发布时间:2013/02/01
摘要:在参与全球治理的实践中,国际非政府组织虽然缺乏政治力、军事力、经济力,但是在全球治理的各个层次上发挥着重要作用,如何来解读这个“谜”?文章以国际非政府组织为研究单元,以全球治理理论和信息理论为分析框架,尝试从信息的视角阐释国际非政府组织以全新性、可信性和可用性信息为工具,以政策解决方案和专家建议为内容,将技术信息转化为政治话语来影响政治进程和政治结果,并以此参与国际制度安排,致力于缓解现实世界在政治上的分裂状态和生态上的整体性之间的矛盾,从而在国际政治实践中有效推动全球治理的进展。

 

  近年来,国际非政府组织从国际经济、环境保护、维护人权、难民救济、防止武器扩散、防治传染病、控制人口增长等人类面临的全球性问题领域的活动及其所取得的成就有目共睹,也获得了世人的高度认可,从实践上推动了全球治理的有效进展①。那么,在缺乏有力的军事和经济力量的情况下,国际非政府组织是如何有效参与、推进全球治理的?目前,学界从全球治理与国际非政府组织的关系、国际非政府组织在全球治理中的作用、角色定位、参与动因与功能分析、参与途径等方面都有较多研究。[1]在本文的研究中,假设国际非政府组织以信息作为工具,向决策者提供可信的、新颖的信息,影响外交决策而影响国际制度的安排,进而推动全球治理的进程。
 
  一、国际非政府组织是全球治理的重要行为体
 
  全球化的深度发展对人类社会发展提出了巨大挑战,使得当今世界在政治上的分裂状态(民族国家或主权国家国际关系体系)和生态上的整体性(不论哪个国家的居民都生活在一个地球之上)之间存在着突出的矛盾。传统的以国家为中心的国际体系行动慢、效率低,以及现存的国际制度在解决全球性问题表现出的无力,使得全球治理成为有效解决这一矛盾的重要选择。
 
  1.全球治理是研究国际非政府组织的重要分析框架
 
  “全球治理”所表述的是在全球化的国际环境中,随着国际行为体之间相互依赖的加深,国家与非国家的行为体需要通过超越地方、国家乃至地区治理的多层次、网络化的全球治理结构和过程来解决全球性公共问题。从实践意义上来说,全球治理的出发点在于试图为全球性公共问题的解决与管理提供一种能被广泛接受的国际制度安排。除了主权国家的政府、政府间国际组织外,国际非政府组织也是全球治理的目标和任务的重要承担者。
 
  “全球治理”在很大的程度上既是对当前全球化环境中的国际体系治理现状的反映,也是对现实的国际关系治理的分析框架。由此,“全球治理”可以被看作是一个包括国家、国际组织、跨国公司和国际非政府组织等多行为体参与的互动过程,是一个包含全球的、国家的、地区的、地方的多层治理的结构。
 
  2.国际非政府组织在多层治理结构中与国际体系中其他行为体的互动推动着全球治理的现实进程
 
  在国际政治实践中,存在着两种结构并存且交互影响的现状,一是由多行为体构成的全球网状治理结构,一是由国家行为体构成的单个线状统治结构,其中全球网状治理具有很大影响。在全球治理的网状结构不断建构过程中,国际非政府组织在这一过程中扮演着十分重要的角色。正是由于国际非政府组织的实践活动建构了将地方到地方、地方到全球等超国界而又互相联系的全球网状治理,使得“在一定程度上弥补了国际关系研究长期局限于国家实力和正式制度而导致的目光短浅狭隘的缺陷,为思考和解决国际问题和全球性问题提供了更宽广的视角”。[2](P201)
 
  比如绿色和平组织、世界自然基金会、国际基督和平会、牛津饥荒救济委员会、大赦国际等国际非政府组织实际上已经在地方的、国家的、区域的和国际的(全球的)不同治理层次上成为有效的政治行为体。而且,它们也正在新的理念指导下实践着不同层次的治理。这些新的理念是:全球层次考量、地方层次行动;将地方性问题放入全球层次进行重构阐释,反之亦然;把地方性利益诉求带到国际谈判桌;构建“全球地方化或地方全球化”网络。国际非政府组织的这些行动从一个侧面证实了“全球治理”的客观性和真实性。[3](P498-510)
 
  二、国际非政府组织以参与国际制度安排来推进全球治理
 
  随着全球化的发展以及对国际制度研究的深入,人们越来越发现国际非政府组织在国际制度建构方面的重要作用。
 
  1.制度化治理为解决全球性公共问题提供了重要手段根据新自由制度主义学者的研究,随着非政府行为体复杂性的增强,通过国际政府间组织这一制度形式进行多边合作的“俱乐部模式”越来越难以维持,因为这种模式在全球化不断深入的国际环境中,越来越不适应多元的即贫富国家的地位和作用都在发生变化、国家行为体之外的全球公民社会不断发展的现实,任何可持续的治理模式都不得不在地方、国家、国际政府间组织和全球公民社会之间建立制度化的联系渠道。“制度化治理”引致了制度设计问题。因此,如何为一个空前规模和多样性的世界“政体”设计有效而民主的国际制度,以更好地治理局部全球化的世界,是21世纪世界政治的核心议题。[4](P18-19、273-274)
 
  2.国际非政府组织通过参与国际制度设计推动全球治理
 
  由于国际非政府组织重视的是人类正义、团结互助和公民文化等规范性因素在国际关系中的作用,因此国际非政府组织所推动的国际制度的重新设计就在更大程度上超越传统的治理理念,从而更加适应全球化的发展。全球化有赖于有效治理,有效治理需要更为广泛的国际制度。要防止全球化的停滞或逆转,就需要发展有助于促进合作、解决冲突的制度安排。
 
  三、信息力是国际非政府组织参与国际制度安排的主要工具
 
  国际非政府组织缺少传统的政治力、经济力、军事力,但其拥有信息力,主要包括:一是政治信息,即国家决策者的偏好和公共舆论;二是技术性信息,即原始数据和基于原始统计数据的政策建议及趋势预测。国际非政府组织获得政治影响的途径是以政策解决方案和专家建议为基础,将技术性信息转化为政治话语来影响政治进程和政治结果。
 
  1.国际非政府组织的信息力来源于获取信息的比较优势
 
  信息之所以能成为国际非政府组织施展的重要工具,是因为其在获得信息上具有一些比较优势。
 
  第一,基于社会分工的比较优势。一般而言,非政府组织处于政府与私营企业之间的制度空间,是现代社会结构分化的产物,是一个社会政治制度与其他非政治制度不断趋向分离过程中所衍生的社会自组织系统的重要组成部分。首先,二者关注点不同。国际非政府组织在国际层面活动,基于自身能力聚焦于国家次要考虑的问题,在诸如环境保护、社会救济、医疗卫生、教育、文化等领域投入所有的资源来收集各类信息。国际非政府组织比政府决策者更加关注特定问题(如环保等),而且因为专注研究而更加专业化。其次,二者资源投入方向不同。政府决策者常常需要在非常宽泛的议题上收集和分析信息以满足多方面需要,但政府掌握的有限资源难以完成这样的任务。因此,国际非政府组织在某一领域投入所有资源使得其比政府决策者能更好地把握相关议题,特别是较复杂的技术性议题,从而在获取信息上具有比较优势。像绿色和平、地球之友、世界自然基金会专注于环境保护领域,大赦国际、人权观察专注于人权保护领域,乐施会专注于扶贫领域,国际红十字会专注于疾病救助领域等,这些国际非政府组织每年获得大量经费并投入到自己专注的领域。①
 
  第二,基于信息网络的比较优势。由于国际非政府组织在多国有自己的分支机构,与其它国际非政府组织也密切联系,并且凭借现代交通和通讯技术建立起了从地方到全球的组织网络和信息网络,而这一平台使其在收集信息过程中获得规模效益。首先,当信息网络建成后,其基础设施可以持续使用,这样使得获得信息的成本降低。其次,对相关领域的深度投入。通常情况下,对某个议题领域的深度认知和掌握需要一个过程,特别是像环境和武器控制这样的专业领域。但是,为了实现某个议题领域的游说目标,国际非政府组织会投资开展相关议题的背景研究。例如,地球之友在全球拥有76个国家会员组织和5000个本土行动团体,超过200万成员的支持者。①
 
  第三,基于专业能力的比较优势。主要表现在两个方面:一是组织关注。国际非政府组织的专长在于通过分析来源广泛但又数量庞大、分散的原始材料,生成有意义的、决策者用其他方式得不到的政治信息。一些信息只有在其预测的趋势得到证实后才会受到重视,而政府缺乏必要的知识或技术能力,政府决策者也没有兴趣收集和处理这类信息,但后来需要使用时又来不及了。国际非政府组织则一直关注相关议题的发展趋势,并与草根组织以及国际网络密切联系收集这些信息,在需要时能迅速给出分析报告和专家建议。地球之友、绿色和平、人权观察、大赦国际等大二是专家库建设。参加国际环境非政府组织的人员大多是知识分子,这些专业性组织往往集中了许多本行业的专家。这些国际非政府组织的人员比较稳定,有许多人长期甚至终生研究某一问题,对自己关注的领域有深入的研究,对情况非常了解,常提出有前瞻性的看法。因此,国际非政府组织能够经常不断地提出一些新思想、新概念和新措施,且有系统的理论根据,有很强的说服力。
 
  2.国际非政府组织的信息力来源于运用全新性、可信性与可用性信息产生的政治影响
 
  作为全球治理活动的重要参与行为体,国际非政府组织通过向决策者提供可信的、全新的信息,主要内容为相关政策抉择方案的成本和收益,影响国家决策者的外交决策与国际制度安排,从而影响全球治理。对国际非政府组织而言,要实现这一目标需要关注以下三个方面:
 
  第一,全新性信息。通常,国际非政府组织能够获得的最新信息,但那些决策者却不能轻易得到,这是因为国际非政府组织在相关议题领域的高度专业化水平及其运用规模效应的能力。首先,国际非政府组织的专业化机构追踪理论前沿,并将获得的研究成果转化成核心技术性信息。其次,在应对专门问题时,国际非政府组织逐步构建的信息收集、分析网络。这些网络一旦被建立起来,国际非政府组织就能够在某一议题领域获得最新信息时保证相对廉价和持续性。
 
  第二,可信性信息。决策者采信国际非政府组织所提供信息,这是发挥信息工具作用的重要条件。首先,决策者会关注数据的来源,那些为国际非政府组织工作的科学家所组成的专家库保证了国际非政府组织的专业能力和组织声誉,也保证了信息的可信度。其次,决策者在使用科学数据时往往会觉得过于复杂、具体,要花费一定时间才能吸取精华,在政策制定时也很难发挥其有效作用。而国际非政府组织提供的一些其他材料却成了决策者的重要决策依据,如出版物、简报等,主要原因在于它们对相关议题的重要性及科学意义能够快速展示出来。
 
  第三,可用性信息。国际非政府组织所提供的信息为决策者采用进入决策机制后才能产生政治影响。首先,运用何种组织沟通策略是决策者采信的关键因素。比如,采用抗议方式施展影响力。这种方式对组织资金多寡、组织设施先进与否等方面要求不高,但是能迅速赢得大众及公共传媒的广泛关注。不过,其不足之处在于这些信息常常是有失偏颇甚至片面夸大的,决策者会非常小心地采信。与激进的抗议方式相比较,游说方式显得有些保守。但是,由于这种沟通交流方式能直接地、详细地向决策者传达信息,因此更具可信性,更能够成功的打动决策者。因此,国际非政府组织采用的策略决定了它对决策者影响的有效性。
 
  四、简单的结论
 
  在本文的讨论中,信息被置于重要位置,但这并不是说信息是国际非政府组织推动国际制度形成、参与全球治理的唯一要素,因为还存在重要的合作问题。如果不符合关键国家决策者的利益,国际制度不会形成,全球治理也不会顺利的进行。总之,本文着眼于考察国际非政府组织如何运用信息作为工具参与国际制度的制度安排而推动全球治理的过程。全球治理是一个多层次结构、多行为体参与的进程,而国际非政府组织是全球治理的参与者和承担者。在缺乏有力的军事和经济力量的情况下,国际非政府组织凭借信息工具,说服国家改变其外交政策和实践,推动国际层面上的国际制度的制定和安排,从而推动全球治理的进行。因此,全球治理不仅促进全球性问题的解决,也对当代国际格局的演变产生着影响,势必推动国际关系和国际事务的新发展。
 

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