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联合国发展议程的现状与走向

作者:孙伊然   来源:《现代国际关系》2012 年第9 期发布时间:2013/01/31
摘要:联合国发展议程在过去20 年间取得了长足进展,但各领域和议题的进展状况参差不齐。 国际政治经济方面的多重危机,又对它构成了重大挑战。联合国发展议程的现状可以从主要背景、核心议题、内在动力等层面来加以审视。目前,该议程正处在一个承前启后的特定阶段。在可预见的未来,国际社会将从议题设定、机构治理、资源筹措等方面对其进行调整和改进,以推动国际商定的一系列发展目标的实现。作为南北关系的缩影,联合国发展议程将继续在调和、折衷的形式下得以推进。

 

  联合国在过去20多年间举行的各次历史性会议和首脑会议,就共同发展形成了前所未有的全球共识。以此为基础,千年首脑会议通过了一系列包罗广泛的目标,即千年发展目标。①作为联合国发展议程的一部分,千年发展目标矢志消灭极端贫穷和饥饿、普及初等教育、促进男女平等并赋予妇女权力、制止某些疾病蔓延、确保环境的可持续能力等等,并将2015年设定为实现这些目标的最后期限。千年首脑会议之后,联合国发展议程已取得了长足进展。然而,就现有情况来看,并非所有千年发展目标到2015年都能够实现。②另一方面,国际政治经济格局正在经历复杂深刻的变动。面对多重危机的挑战,讨论、制定2015年后的发展议程已成为国际社会的当务之急。联合国发展议程处在这样一个关键阶段,自然受到众多国际行为体的瞩目。发展议程的现状究竟如何?未来又会走向何方?回答这些问题,对于解决日益凸显的全球性议题、重振面临困境的国际发展合作,具有重要的理论和现实意义。
 
  一、联合国发展议程的目标与原则
 
  历年来,在联合国的一系列会议上产生了关于发展愿景的全球共识。这些获得各国一致认可的发展目标被称为联合国发展议程。时至今日,它已成为国际社会公认的发展框架,指导着全球、地区以及国家层面的行动。联合国发展议程既包含了许多相互关联的议题,从减贫、社会融合、就业、卫生、人口、教育、性别平等,到可持续发展、人权、环境、金融以及治理,也包含了全局性的议题,诸如全球化的不同影响、国家之间以及国家内部的不平等、发展中国家对全球经济治理的更多参与等。此外,它还致力于发展与冲突间的相互关联问题。③在跨度如此广泛的众多目标中,可持续发展处于一种统领全局、提纲挈领的关键地位。联合国在大会决议、正式文件中多次确认,可持续发展是联合国活动总框架(overarchingframework)的关键要素,特别是实现包括千年发展目标在内的一系列国际商定的发展目标的关键要素。经济发展、社会进步、环境保护是可持续发展的三大支柱,需要确保三者之间的平衡,使其相互依存、相互促进。
 
  可持续发展既是联合国发展议程的总体目标,也是它的基本原则。第66届联大提交的《加快实现千年发展目标:持续和包容性增长的可选办法及在2015年后推进联合国发展议程的问题》报告中指出,“转向更可持续的发展途径”不仅仅是当前阶段的重要使命,也是2015年后联合国发展议程的“重中之重”。①不久前在巴西里约热内卢落幕的联合国可持续发展大会(“里约+20”峰会)②明确宣告,国际社会必须进一步将可持续发展纳入各级工作的主流,整合经济、社会、环境等各个层面,承认它们之间的彼此关联,在所有层面都实现可持续发展。为此,必须消除贫困、改变不可持续的消费与生产方式、推广可持续的消费与生产方式、保护和管理经济与社会发展的自然资源基础。③事实上,早在十年前召开的可持续发展问题世界首脑会议就已确认,在地方、国家、区域和全球各级促进和加强经济发展、社会进步和环境保护这几个相互依存、相互增强的可持续发展支柱,是国际社会的共同责任。从这一角度来看,联合国发展议程的总体目标可以恰如其分地概括为“在一个全球化的世界中实现可持续发展”。④作为全球长期发展的指导原则,可持续发展构成了联合国发展议程的主轴,其重要性在当今时代愈发凸显。正由于此,联合国秘书长潘基文公开表示,可持续发展是其第二任期内的首要任务。
 
  在推动可持续发展成为国际共识的过程中,联合国作为引领者可谓厥功至伟。以“里约+20”峰会这一国际发展议程的标志性事件为例,联合国在发起、组织、协调等各方面都扮演着举足轻重的角色。联大第64/236号决议决定了联合国可持续发展大会的目标,即确保重新对可持续发展作出政治承诺、评估在执行可持续发展问题各次主要会议成果方面所取得的进展及尚存差距、应对新的和正在出现的挑战;也决定了大会的主题,即可持续发展和消除贫穷背景下的绿色经济、促进可持续发展的体制框架。⑥联合国既是国际发展领域各种规范的塑造者,也是促使这些规范在国际层面扩展的有力推动者。以联合国为中心,诸多国际行为体的政治意愿与承诺得以汇聚,并呈现为一系列具体的、议题相关的发展目标,如千年发展目标等。
 
  在联合国的推动下,以可持续发展为总体目标和基本原则的发展议程得到了国际社会越来越多的认同与支持。这些认同与支持主要体现在“话语”和“行动”两个方面。从话语层面看,可持续发展已成为国际社会的坚定信念,凝聚了国际发展合作的共识。可持续发展已成为国际主流话语的重要组成部分,并被纳入多项联合国宣言及其执行工作,始终位于经济、社会和环境领域相关国际机构或组织的突出位置。⑦无论对发达国家还是发展中国家而言,可持续发展都是“21世纪唯一可行的发展”。⑧国际社会对这一理念的认同和支持,直接反映在历次发展峰会的规模与级别上。以最近的“里约+20”峰会为例,共有超过100位的国家级领导人出席此次峰会,其中包括57位国家元首、8位副总统、31位政府首脑、9位副首相,另外还有487位部长级代表与会。⑨
 
  以可持续发展为总体目标和基本原则的发展议程不仅是传统多边主义政府间谈判进程的成果,还反映着“复合多边主义”实践的成就。纵观联合国发展议程的历次重要会议,从筹备工作到正式会谈,各国政府、国际机构以及各主要群体始终参与其间,共同形成了国际发展的共识与合力。受联合国系统各机构支持、由巴西政府组织的“可持续发展对话”就是一例。此次民间社会论坛于2012年6月16-19日在里约会议所在地举行,召集了来自民间社会团体、私营部门、学术界、科学界和其他领域的重要代表,就10个与可持续发展相关的议题进行公开讨论,由此产生的建议可直接交与世界各国领导人磋商。联合国还通过网络开展“我们期望的未来”征集大赛,由公众投票选出最受欢迎的10个愿景,提交峰会予以展示。工商界在“里约+20”峰会也发挥了重要作用。2012年6月15-18日,共有2000多名包括首席执行官和企业主管在内的与会者出席了“里约+20”企业可持续性论坛———“为我们期望的未来而创新、合作”。该论坛由联合国全球契约(UnitedNationsGlobalCompact)组织,旨在提升企业可持续性实践的规模与质量。①
 
  从行动层面看,在一系列由倡议、宣示、承诺等组成的行动计划调动下,国际社会各方面的物质资源构成了对可持续发展乃至联合国发展议程的更具实质意义的支持。相对于原则性的理念、信条而言,这些行动计划与方案大多针对具体议题而提出目标、时间表和路线图,易于监督、评估其进展状况,因而具有较强的操作性。例如,潘基文秘书长近期宣布,各国政府、私营部门、金融机构和非政府组织为实现“人人享有可持续能源”倡议所作的100多项承诺正式启动。自这一倡议2011年9月发起以来,已有50多个国家的政府加入。投资者和商业伙伴为此承诺了500亿美元。②潘基文同时还发起“零饥饿挑战”倡议,呼吁各国政府、农民、企业家、科学家、民间社会和消费者一起努力,在地球上消除饥饿现象。③此外,巴西政府与联合国机构宣布创建的“世界可持续发展中心”也是国际社会支持发展议程的又一项实际成果。
 
  与行动计划同等重要的是物质资源,尤其是资金的筹措。在这方面,主要国际金融机构对可持续发展的资金支持是一个重要动向。2012年6月20日,世界银行、亚洲开发银行和其他六家多边发展银行宣布,今后十年内,它们将向可持续运输系统投资1750亿美元。“可持续低碳运输伙伴关系”的一位负责人评价称:如此创举可谓史无前例。④截至2012年8月30日,由各国政府、工商界、民间团体等签署的、为可持续发展提供支持的自愿承诺(voluntarycommitments)已达747项,资金总额超过5130亿美元。⑤与官方发展援助相比,自愿承诺能够动员的资金来源更加广泛。随着全球公民社会的不断发展,自愿承诺这一颇具潜力的筹资途径完全可能在推动国际发展合作方面发挥更为积极的作用。
 
  二、联合国发展议程的现状
 
  联合国发展议程的现状可以从主要背景、核心议题、内在动力等三个层面来加以审视。
 
  首先,联合国发展议程正处在一个承前启后的特定阶段。一方面,发展进程在过去20年间已取得重大进展,但具体到各个特定领域和议题,进展状况却参差不齐。根据联合国刚刚发布的《2012年千年发展目标报告》,全球极度贫困人口和缺乏安全饮用水的人口比例分别较之1990年降低了一半以上,2亿多名贫民窟居民的生活有了明显改善,初等教育方面的男童、女童入学比率已基本实现平等,这意味着联合国千年发展目标中第一、第三和第七项的部分具体目标已提前实现。⑥尽管如此,全球仍有20%的人口生活在极端贫困之中,人数超过10亿;14%的人口处于营养不良状态。⑦在实现充分的生产性就业以及人人拥有体面工作、推进两性平等和妇女赋权、实现环境可持续性及提供基本卫生条件方面,进展缓慢甚至出现倒退。①与此同时,一些关键环境指标如二氧化碳排放等出现恶化。如果不采取措施阻止或扭转当前的不良态势,那么2050年以前,环境灾难情况将导致发展中国家的人类发展指数出现转折,发展中国家与富裕国家在这方面本已渐渐缩小的差距又将拉大。②
 
  另一方面,除了原本就存在的问题之外,新的危机如粮食危机、全球经济危机、气候变化、能源危机、自然灾害等又给联合国发展议程带来重大挑战。多重危机相互交织、彼此交叠,对所有国家都构成了威胁。以全球经济危机为例,其负面影响不仅没有结束,反而扩散至更多层面,引发了主权债务危机和增长危机、就业危机、治理危机等多项问题,其中每种危机都可能对经济造成严重影响,使发展脱离正轨。许多国家的增长乏力可能导致国际货币基金组织(IMF)所担忧的全球经济螺旋式下滑。③全球经济的相互联系,使任何国家都难以独善其身、御危机于国门之外。发展中国家由于自身脆弱性和应对风险能力的不足,面对的形势尤为严峻。
 
  其次,联合国发展议程涉及众多议题,涵盖领域广,但相对于其他议题,消除贫困、就业、发展模式和绿色经济等核心议题被国际社会赋予了更高的优先度和重要性,受到发达国家和发展中国家的共同关注。在以往的国际发展合作历程中,南北双方对这些议题倾注的时间和精力最多。究其原因,既是由于它们攸关南北双方的切身利益,也是由于它们牵涉甚广、且彼此之间互有关联,必须在各国通力合作的前提下通盘考虑,方能有效应对。
 
  消除贫困是联合国发展议程的最优先事项。④最近20年来,世界的国内总产值增长了约60%,但许多地区赤贫依旧。全球化进程在此期间突飞猛进,给发达和发展中国家的民众带来巨大益处,全球市场体系降低了产品和服务的成本,使数以亿计的人口摆脱了贫困,但并非所有人都从这一进程中受益,许多人受益甚少或根本未能受益。⑤全球可持续性问题高级别小组在2012年的报告中指出,贫困人口不仅最容易受到经济衰退、社会不平等的影响,而且也最易受到气候变化、资源匮乏和环境退化的影响;他们在遭受污染、不良卫生条件和不洁用水所造成的健康风险方面首当其冲;他们依赖自然资源的程度最高,从自然资源中获取2/3的收入,并把3/4的收入用于满足食品和其他基本需求。⑥因此,联合国一直以来都将消除贫困视为当今世界面临的最大全球挑战,并且认识到,尽管每个国家对本国发展和减贫负有首要责任,但仍需在全球、区域、国家等各个层面采取协调一致的措施,以实现减贫目标。⑦目前,联合国第二个消除贫穷十年(2008-2017年)计划已经启动,其目标是以高效、协调一致的方式支持贯彻落实与消除贫穷有关的国际商定发展目标,包括千年发展目标,并为此对国际支持进行协调。⑧
 
  就业问题是联合国发展议程的又一当务之急。根据国际劳工组织最新的全球就业趋势报告,目前有2亿人失业,未来10年需要超过6亿个工作岗位。⑨对发展中国家的很大一部分人口来说,失业和就业不足仍然是一个现实。瑏瑠在世界范围内,缺乏生产性和体面的工作,一直是许多地区减贫不足和在业穷人人数不断上升的主要原因。不仅如此,缺乏就业机会还成为许多国家内部武装冲突的根源。瑏瑡从这个意义上说,就业不仅是经济问题,更是社会问题,甚至是安全问题。与发达国家相比,发展中国家在应对该问题时的腾挪空间更加有限,它们缺乏财政资源,无法像发达国家一样制定一揽子刺激方案。①潘基文秘书长在2012年7月的经社理事会实质性会议上指出,解决就业问题是全球议程的优先事项。对此,需要通过生产性投资、针对性政策和相互协调的干预措施来处理就业危机;通过创造能提供体面报酬的体面工作,帮助贫困和弱势人口摆脱困境。②
 
  经济发展模式尤其是生产和消费模式的转变,是联合国发展议程的核心任务。国际社会在《关于环境与发展的里约宣言》、《21世纪议程》、《约翰内斯堡执行计划》等重要文件中多次就可持续消费和生产做出承诺。2010年5月,在可持续发展委员会第18届会议上,各国政府承认,不可持续的消费和生产模式导致了某些自然资源枯竭和环境迅速退化,必须拟定一个融生产、消费和经济于一体的更可持续的模式。③联合国环境规划署发布的报告也指出,新世纪第一个十年所经历的诸多危机虽然起因各不相同,但从根本上看,却有着共同的特征:资本的总体配置不当。过去20年中,大量资本被倾注于化石燃料和金融资产,而投资于可再生能源、公共交通、可持续农业、生态系统、生物多样性保护以及土地和水资源保护的资本却相形见绌。迄今为止,绝大多数经济发展和增长战略是以牺牲自然资源和生态系统为代价,换取物质和金融资本的快速积累。这种发展和增长模式对世界自然财富造成了可能无法逆转的耗损,不仅对当代产生了损害,而且对未来构成了巨大风险和挑战。近年来爆发的多重危机,正是这种发展模式的必然后果。④有鉴于此,各国已开始采取相关应对措施。欧盟为支持可持续消费和生产,开展了“转变亚洲”方案,以促进经济繁荣,减少亚洲的贫困,同时鼓励可持续增长,减少对环境的影响。亚洲和太平洋地区则开展了亚太清洁发展和气候伙伴关系倡议,以加快开发和运用清洁能源技术。参加这一伙伴关系的澳大利亚、加拿大、中国、印度、日本、韩国和美国还同私营部门伙伴合作,力争实现在能源安全、减少空气污染等方面的目标,同时促进可持续经济增长和减贫。⑤
 
  绿色经济则是联合国发展议程着力推动的发展方向。发达国家和发展中国家面临经济、社会与环境领域的共同挑战,在此背景下,绿色经济理念日益受到重视。发展绿色经济已成为国际共识。尽管各国对这一概念的具体含义尚有不同看法,但对绿色经济应是低碳、节能并具有社会包容性这一点,则并无多少异议。⑥绿色经济政策被视为推动可持续发展和消除贫穷的工具,它提供各种有助于整合可持续发展三大支柱的政策选择。各国可以选择自己的绿色经济方法和政策组合,评估国家优先事项,使各项措施适合本国体制和经济体系。⑦全球经济危机使当今全球经济治理的成效遭到广泛质疑,但也带来了彻底变革和转向绿色经济的契机。与传统增长模式不同,绿色经济从一开始就明确着眼于长远利益,力求将社会与环境成本纳入决策考虑之中,⑧推动包容性的持续经济增长。
 
  再次,联合国发展议程是南北关系的一个缩影,南北双方在各项议题上的共识与分歧、合作与斗争,构成了影响议程演变的内在动力。一方面,在多极化趋势日渐明显、相互依存日益加深的背景下,面对诸如可持续发展、环境、国际水域、外层空间、世界贸易等“全球公域”(globalcommons)问题,各国除合作应对之外,别无选择。稳定的国际金融体系、公平的多边贸易体系、稳定的气候、生活多样性、公平获得知识和技术以应对发展挑战等,均可视为全球公共产品,是全球环境的组成部分,也是各国实现发展的必要条件。⑨联合国发展议程致力于通过国际合作提供这些公共产品,因而汇聚了南北双方的共同利益。另一方面,由于某些具体议题对南北双方有着非对称的影响,所对应的损益状况在不同国家相去甚远,因此引发了双方在目标设定、责任分担等方面的争论甚至对立。在此情况下,联合国发展议程往往呈现为强调已达成共识、淡化相关争论的妥协或折衷形式。
 
  以可持续消费和生产为例,2009年世界各国政府分别支出约3120亿美元、1000亿美元补贴化石燃料消费和生产,经合组织国家支出3840亿美元补贴农业生产和消费。这些补贴不仅代价高昂,而且扭曲贸易市场、损害环境、增加温室气体排放、阻碍减贫。根据国际能源署的资料,2010年的化石燃料消费补贴只有8%惠及最贫穷的20%人口。①尽管逐步取消低效的补贴已成为全球共识,但在责任分担方面,发展中国家要求发达国家率先改变当前的生产和消费模式,减少对化石燃料和对农业的补贴。②反映在“里约+20”峰会上,成果文件最终用了谨慎的措辞提及这一问题,③以保证南北双方都能接受这样的表述。
 
  南北双方的纠葛同样反映在绿色经济这一议题上。南北之间就绿色经济确实存在共识,如各国都认为绿色经济讨论应当以《里约宣言》及其原则作为既定的参照点;可持续发展背景下的绿色经济这一概念对所有国家都有价值,不论其发展水平和资源禀赋如何;各国也都相信绿色经济政策可以节省能源、减少排放,更有效地利用资源,并开辟新的经济发展领域。但与此同时,南北双方看待该议题的视角却各有侧重。相对而言,发达国家更为关注环境保护,而发展中国家最关心的则是经济与社会发展。④南方普遍感到担忧的一是绿色经济会推广发达国家所掌握的技术,这可能将依赖传统技术的发展中国家置于不利地位,加之发达国家更有能力对研究开发予以支持和资助,从而可能导致发展中国家在绿色部门丧失竞争力,进一步拉大与北方的技术差距;二是由于全球需求从资源和能源密集型产品转向绿色产品,或转向发展中国家缺乏竞争力的部门,南方的经济增长可能受到影响;⑤三是绿色经济可能被发达国家作为贸易保护主义的工具,排斥发展中国家的产品,或实施单方面的标准;四是绿色经济可能被作为制约发展中国家获得援助、债务减免、贷款的新附加条件。⑥
 
  三、联合国发展议程的未来走向
 
  随着千年发展目标的预定实现期限2015年逐渐临近,联合国发展议程将走向何方?总的来看,发展议程正在步入一个稳中有变的阶段。一方面,在经历了南北双方多年的磋商、互动之后,议程的涵盖范围、核心议题以及运作模式已渐趋清晰、成熟,其基本特征将延伸至下一阶段,以平稳的方式得到承袭;另一方面,此前数十年间、尤其是近二十年的发展实践,为该议程积累了相当多的经验和教训,南北双方都在总结和反思,进而做出相应调整,发展议程必定会出现某种程度的演变。我们可从议题设定、机构治理、资源筹措等三个层面来剖析联合国发展议程的未来走向。
 
  首先,议题设定是联合国发展议程最为关键的环节,在这方面,2015年后的发展议程、可持续发展目标的制定是最引人注目的两个动向。由于千年发展目标设定的2015年期限即将到来,而世界在可持续发展上面临的重要挑战比千年发展目标所涵盖的挑战更加广泛,需要采取协调一致的行动。在此背景下,联合国正在与各国政府、民间社会和其他利益攸关方一起,利用千年发展目标所产生的动力,继续推进2015年后的发展议程。目前,联合国已经启动了关于2015年后议程的公开、包容性的磋商进程。潘基文秘书长设立了联合国系统工作组,以协调该进程的准备工作;同时还设立了一个由印度尼西亚总统尤多约诺、利比里亚总统瑟利夫和英国首相卡梅伦共同主持的高级别小组。全球范围内的民间社会组织、学术界、研究机构等也都已着手参与该进程。2015年后的发展议程将反映新的发展挑战,推动国际社会继续为实现一个繁荣、公平、自由、有尊严与和平的世界而努力。①
 
  可持续发展目标的制定是联合国发展议程今后一段时期内的重要事项。全球可持续性问题高级别小组提出,任何可持续发展目标框架都应当具有普遍性,涉及所有国家而不仅是发展中国家面临的挑战;应纳入千年发展目标未充分涵盖的一些关键领域;应同等地反映可持续发展的经济、社会、环境领域及彼此之间的联系。②“里约+20”峰会成果文件基本采纳了这些建议,还提出可持续发展目标应与2015年后的联合国发展议程相一致,并成为其不可
 
  分割的一部分。根据成果文件的规划,近期将启动一个具有包容性、透明的政府间进程,以制定全球可持续发展目标;一个开放工作组的设立应不迟于联合国大会第67届会议开幕时,由联合国5个区域集团的会员国提名的30名代表组成;该工作组将向大会第68届会议提交一份关于可持续发展目标的报告,以供审议和采取行动。③
 
  其次,加强机构治理是联合国发展议程未来演进的重要趋势。长期以来,在全球层面负责处理可持续发展问题的主要决策机构是可持续发展委员会,它是联合国经济及社会理事会的一个职能委员会,有53个成员。④设立该机构的目标是发挥其通观全局的作用,审视整个可持续发展议程,但在实践中却收效不佳。该委员会制定的按部门区分的议程,往往集中在环境方面,却忽视了可持续发展的更广泛的经济与社会层面;此外它也未能与联合国系统内外的执行机制建立起有机联系。⑤越来越多的人感到该机构对政策执行不力,在推动可持续发展议程方面力不从心。为此,国际社会已决定建立一个具有普遍性的政府间高级别政治论坛取而代之。为避免与现有机构和实体重叠,这一高级别论坛的工作重心将是可持续发展的执行状况。目前,一个公开、透明、具有包容性的政府间谈判进程即将在联合国大会领导下启动,其使命是确定上述高级别论坛的形式和组织架构,以便在联合国大会第68届会议开始时举办首次高级别论坛。⑥
 
  机构治理方面的另一个动向与联合国环境规划署有关。环境机构被认为是可持续发展三大支柱中最为薄弱的一个。为此,各国已承诺加强环境规划署的作用,确认它是全球环境领导机构,负责制定全球环境议程,促进在联合国系统内统筹落实可持续发展的环境层面工作,并担当全球环境的权威倡导者。具体而言,各国提请联合国大会第67届会议通过一项决议,以多种方式加强和提升环境规划署,包括建立环境规划署理事会普遍会员制、由联合国经常预算和自愿捐款为其提供更加充分可靠的财政资源、加强其在联合国系统内的发言权和协调能力。⑦
 
  最后,资源筹措是联合国发展议程取得成效的重要保障,但其未来走势呈现出较强的不确定性。联合国经济和社会事务部在2012年7月5日发布的《2012年世界经济和社会概览:寻找新的发展资金》中指出,由于面临财政困难,许多捐助国都削减了发展援助。2011年,援助实际流量出现了多年来的首次下降。报告还指出,相对于发展中国家的资金需求而言,官方发展援助远远不敷所需。⑧即使是在官方发展援助增至创记录的1290亿美元时,这一数字也仍然低于此前承诺的数额。对比八国集团2005年首脑会议上的认捐,2010年实际交付援助比应交付额少了210亿美元。⑨如今,在主权债务危机阴影挥之不去、世界经济复苏前景莫测的情形下,期望发达国家大幅增加发展援助显得不切实际。有鉴于此,报告建议运用创新的国际机制挖掘潜在资源,如对发达国家二氧化碳排放征税预计每年可筹集2500亿美元;对美元、欧元、日元、英磅等四种主要货币征收货币交易税,每年可筹集400亿美元;定期分配国际货币基金组织特别提款权并使用“闲置”特别提款权,每年可产生约1000亿美元。总的来看,这些新机制每年可望筹资超过4000亿美元用于国际发展合作。①不过,新机制究竟有多少可行性,尤其是在政治上能否获得通过,还有待观察和验证。
 
  相对上述雄心勃勃的筹资建议来说,刚刚落幕的“里约+20”峰会提出的应对措施要谨慎、平实得多。峰会决定在联合国大会主持下启动一个政府间进程,同国际金融机构和其他利益攸关方展开广泛协调,以便评估筹资需求,审议现有工具和框架的实效、一致性和协同作用,并在此基础上拟定一份报告,提出有效的可持续发展融资战略备选方案。由区域集团提名的专家组成、体现公平地域分配的政府间委员会将负责落实该进程,并在2014年底前完成工作。值得注意的是,南南合作与三角合作已经为国际发展提供了亟需的额外资源。②尽管南南合作在规模和重要性等方面还不足以与南北合作相提并论,但它已对后者形成了有益补充。从长期来看,随着以新兴大国为代表的发展中国家整体实力的增强,联合国发展议程有望获得一种有别于传统形式的、更加稳定的筹资渠道。
 
  联合国发展议程既凝聚着国际社会关于发展领域全球性问题的共识与愿景,也折射出不同利益攸关方尤其是南北双方在具体议题上的纷争。就本质而言,它是一个政治进程。当此国际体系面临深刻转型之际,联合国发展议程也步入了一个承前启后、稳中有变的关键阶段。发展中国家与发达国家在许多议题上各有所求、亦各有所恃:前者拥有道义优势,而后者拥有资源优势,彼此在利益、观念方面的合作与斗争相互交织,共同塑造和影响着联合国发展议程的演变。在可预见的未来,多边主义仍将是联合国发展议程的首要指导准则,南北双方都不可能凭一己之力左右发展议程的走向,该议程注定将呈现为调和与折衷的进程。
 

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