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从科学到政治: 全球气候变化问题的政治化

作者:马建英   来源:《国际论坛》2012年第6期发布时间:2013/01/08
摘要:作为一种典型的全球公共问题, 全球气候变化问题经历了一个从科学到政治的政治化进程。国际社会对诸如气候变化之类的全球公共问题的政治化操作会产生正反两种效果: 正面的政治化有利于该问题获得所需的政治支持; 反面的政治化由于在成员国间引起政治争议而内耗了所需的公共资源。因此, 应该以一种辩证的观点看待全球公共问题治理进程中的政治化现象。

    尽管国际政治中聚焦战争与和平、 领土与资源的所谓“ 高级政治” 的向度始终存在, 但其所占份额有所减少的趋势不可阻挡。与此同时, 随着一系列全球公共问题的出现( 如气候变化、 环境污染、 流行性疾病等) , 一些原本属于“ 低级政治” 的非传统安全问题逐渐被提上了政治议程。就全球气候变化问题而言, 虽然国际科学界对该问题的探究和争论由来已久, 但还远未提升到政治议程的高度。直到2 0世纪8 0年代中后期, 随着全球气候问题的日益加剧以及科学确定性的逐步显现, 国际社会才开启了以应对气候变化为目标的“ 集体行动” 进程。此后, 气候变化一再被政治化, 由一个自然科学问题演变为一场激烈的国际政治博弈。

    一、全球公共问题的治理及其政治化现象

    在詹姆斯·布坎南( James M. Buchanan) 看来, 所谓“ 公共的” 是指“ 任何由集团或社会团体决定, 为了任何原因, 通过集体组织提供的物品或服务, 都被定义为公共的。”显而易见, 布坎南的界定“ 更多的是着眼于国内社会政治视角, 并不完全适用于国际领域, 但是这个定义对于我们理解全球公共问题的概念仍然不乏启发意义。”一般而言, 国际关系中的全球公共问题主要是指当代国际社会所面临的一系列超越国家和地区界限, 关系到整个人类生存和发展的严峻问题,如生态失衡和环境污染、资源短缺、人口爆炸、跨国犯罪、核扩散等。不同于国内公共问题, 全球公共问题的独特性体现在: 就范畴而言, 它不是指单个国家面临的个体问题, 而是指多个国家乃至全球社会面临的共同问题;就维度来看, 它不仅是国家与国家之间面临的共同问题, 还是个人—国家—全球面临的共同问题; 就治理而言, 它的解决需要的不是单边而是多边的联合行动, 不是单方面的个体决策, 而是更多地建立在合作基础上的全球公共政策和规划。因此, 全球公共问题一般具有全球性、不可分割性、渗透性和超国家性等特征。

    随着全球化的深入发展和全球相互依赖的日渐增强, 全球公共问题也随之兴起。与之相应, 针对全球公共问题的全球治理理念逐步得到国际社会的广泛认同和行动支持。这里的全球治理指的是通过具有约束力的国际机制解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题, 以维持正常的国际政治经济秩序。它主要包括全球治理的价值、全球治理的规制、全球治理的主体或基本单元、全球治理的对象或客体。以及全球治理的结果等五个要素。安东尼·麦克格鲁(A. McGrew) 曾经指出:“全球治理不仅意味着正式的制度和组织,国家机构、政府间合作等制定(或不制定) 和维持管理世界秩序的规则和规范, 而且意味着所有其他组织和压力团体(从多国公司、 跨国社会运动到众多的非政府组织)都追求对跨国规则和权威体系的目标和对象产生影响。换言之, 在全球治理进程中, 一些行为体可能会把政治问题注入其中, 企图利用它们来追求某些政治目标。我们姑且将全球公共问题治理进程中的这一现象称之为“政治化”。

    虽然对“政治化”下一个完美无缺的定义几乎难以做到, 但对“政治”一词的界定有助于我们了解政治化的含义。有关政治的定义不一而足,马克斯·韦伯把它描述为“一个被称为国家的政治实体的领导权或为此目的而施加的任何影响”;英国政治学者安德鲁·海伍德( Andrew Heywood) 从最广泛的意义上指出政治就是人们为制定、维持和修改社会一般规则而进行的活动。而汉斯·摩根索更是直截了当地将政治定义为“权力的争夺”。尽管上述有关政治的定义不尽一致, 但是有一个共同点, 即他们都把政治看作是权力的竞争和运用。与此相关, 当谈及某一事物或机构被政治化时, 人们也就容易联想到权力的介入、渗透和争夺。这是导致传统的观点认为“‘政治化’这一术语如同‘剥削’、‘帝国主义’等词汇一样具有浓重的贬义色彩, 以至于对其功效的分析容易引起各种严肃的问题”的主要原因之一。正如基因·莱昂斯 (Gene M. Lyons )等人所言,一国很少主动将自己的某项政策议题贴上“政治化”的标签, 那样会招致他国的怀疑和忧虑,甚至有可能引起相关利益行为体的争执、竞争乃至冲突。

    然而, 与上述认知不同, 在罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈看来, “政治化是一个重要的概念, 因为它阐明了议程的形成过程。”政治化既是一种过程, 也是一个结果;既可以被看作一种因存在组织缺陷而需要予以纠正的行为, 也可以视为一种讨价还价的技艺。政治化在一定意义上不仅不会阻碍公共问题的解决, 反而保证了在解决此类问题上所需的来自公共成员的政治支持。例如, 肆虐全球的艾滋病和新发传染病不但是一个公共卫生问题, 而且是一个安全问题。对它们的解决不但需要各国的技术合作, 更需要各国的政治承诺。由此可见, 一种公共问题的政治化就像一枚硬币的正反两面:正面的政治化有利于该问题的解决获得所需的政治支持;反面的政治化由于在成员国间造成政治争议而内耗了所需的公共资源。因此, 人们应该以一种辩证的观点看待全球公共问题治理进程中的政治化现象。在民族国家依然是主要行为体的今天,全球公共问题的解决更需要有关国家的政治承诺和行动。如果成员国之间就某一公共问题治理的政治化达成共识, 这种政治化不但不会影响其效率, 反而有利于全球公共问题的解决。

    二、全球气候变化问题的政治化进程

    作为一种典型的全球公共问题, 全球气候变化问题经历了一个逐步政治化的过程。一般而言, 1985年10月在奥地利召开的维拉赫(Villach)会议被认为是全球气候变化问题政治化进程的开端。虽然此次会议报告的主要部分在于描述进一步研究的重点领域,但同时也指出,为了对可能的气候变化做出回应, 需要对各种政策选择进行经济、 社会和技术方面的研究。“政府和拨款机构应增加对政策和经济选择分析的支持, 应该确认、 分析和评价旨在预防或适应气候变化的社会回应的最大可能范围。”报告最后建议由联合国环境规划署、世界气象组织和国际科学联盟理事会共同组成一个特别小组,“如果认为必要的话,应着手考虑全球性公约问题。”维拉赫会议的重要性在于它开启了一个新的重要转折: 从单纯强调进行更多研究开始转移到强调需要政治行动。为了保证此次会议所提建议得到落实, 上述三个组织共同成立了温室气体顾问小组, 下设四个工作组, 分别负责减少温室气体的各个政策领域。虽然维拉赫会议呼吁要对全球气候变暖采取政治行动,但是在1985—1987年间, 国际社会关注的焦点还是臭氧层损耗问题, 全球变暖问题依然处于国际政治议程中的边缘位置。

    1988年可谓是全球气候变化问题政治化进程中的关键之年。正是在这一年, 国际社会才真正意识到对气候变化问题进行政治回应的必要性和迫切性。其中, 如下两个因素起到了推动作用:

    第一, 科学界逐渐认识到全球变暖问题的潜在严重性, 并在该问题的科学理解上基本上达成了内部的共识。1988年6月23日, 科学家詹姆斯·汉森(James Hansen) 在美国参议院能源与自然资源委员会的听证会上说, 有99%的把握可以确信, 由于人类推动了温室气体向大气中的排放,气候确实在变化,温室效应已经发生;应该停止高谈阔论, 采取具体措施的时候到了。汉森还坚信,理论与预测如今都已经变为了现实,“我们现在生活在一个温室的世界之中” 。

    第二,1988年世界各地发生的一系列反常气候事件加强了公众对全球变暖问题的认识, 要求进行政治回应的呼声越来越高。该年度苏联、美国、中国、印度和非洲等国家和地区均遭受了罕见的旱灾; 巴西、 孟加拉国遭受了洪水灾害; 加勒比海地区、 新西兰和菲律宾分别经受了飓风、龙卷风和台风的袭击。这些异常的自然灾害更使科学界坚信了他们关于全球变暖的论点, 同时也使公众对环境问题更加敏感。

    在上述背景下, 全球变暖迅速成为引人注目的国际政治问题。1988年6月27日至30日, 在加拿大多伦多召开了主题为“ 变化中的大气: 全球安全的含义”的国际会议, 这是第一次由各国决策者及科学家共同参加的具有里程碑意义的会议。此次会议重复了维拉赫会议对全球变暖问题的评估,并强调了全球变暖的可能后果, 认为“人类正在进行一场自身未曾意识到的、难以控制的而又遍及全球的实验,其最终后果或许仅次于一场全球核战争。”多伦多会议的重要意义在于它首次将全球变暖作为政治问题来看待, 呼吁各国政府紧急行动起来, 制定大气层保护行动计划。多伦多会议之后, 全球气候变暖问题迅速被列入国际政治议程。作为对此次会议的回应, 气候变化问题于1988年9月首次成为联合国大会的议题, 马耳他提议气候应成为“人类共同的遗产”。同年12月, 联合国大会则通过了一项决议, 强调气候变化是人类“共同关注的问题”,并最终促成了政府间气候变化专门委员会(IPCC) 的成立。IPCC的成立标志着气候变化问题正式登上国际政治舞台, 进入了“政治化”进程,成为一个国际政治话题。此后,国际社会围绕气候变化问题的治理而展开了一场激烈而漫长的政治博弈。

    三、全球气候变化问题政治化的表现

    气候变化问题的政治化在不同的时期, 其表现有所不同:初期主要表现为各种涉及气候变化问题的国际会议的频繁召开; 后期表现为气候变化问题上升为“安全议题”,受到了国际社会的安全动议和安全化操作。

    1.初期表现:国际气候会议的频繁召开多伦多会议之后,气候变化问题在国际政治层面上迅速升温,其中的一个重要表现就是一系列国际气候会议的密集召开。这些会议的召开为后来国际气候谈判的开启提供了巨大的动力。到1990年, 许多工业化国家开始单边承诺限制温室气体的排放, 一些国家甚至1990年前就作出类似承诺。例如, 1989年挪威和荷兰就提前承诺了它们的限制排放目标。到1990年承诺限制排放目标的国家有丹麦、意大利、英国、奥地利、加拿大、德国、新西兰、法国、澳大利亚、欧共体成员国等。美国虽然在1991年宣布了名为《气候变化:一项行动议程》的政策文件,但始终以科学不确定性和减排的成本过高为由, 拒绝承诺限制温室气体排放的量化目标。

    2.后期表现:气候变化受到“安全化” 动议随1992年以来IPCC科学评估报告的陆续发布, 全球气候变化问题的政治化趋势进一步加剧,并且引起了“安全关注”。根据哥本哈根学派的“安全化”理论, 安全问题是一种主体性建构, “实际上,没有什么既定的安全, 当一个事物被视为安全问题时, 它就是安全问题。”这意味着安全不再有任何既定的涵义, 它可以是安全化施动者指称为“安全”的任何事物。这里的“安全化”是指掌握安全话语的施动者, 经过“话语行为”渲染,把一个问题作为最高优先权提出, 通过提升“听众” 对该种威胁的集体反应和认同而贴上“安全” 标签。“这样施动者就可以要求一种权利, 以便通过非常措施应对威胁。”国际行为体之所以会对某一议题进行“安全化”操作,是因为“安全”是超越一切政治规则和政治结构的一种途径,是一种所有政治之上的特殊政治。一旦将某一问题引入安全事务当中, 就意味着率先引入者对该问题话语解释的“严肃性”和“权威性”。然而,识别出“存在性威胁”并不能保证安全化动议一定成功, 成功的安全化不但由安全化的施动者决定, 而且由安全话语行为的“听众”决定, 即这些“听众”是否接受一种共有价值遭受“存在性威胁”的说法。因此, 一个成功的安全化还应当包括三个步骤: ①识别存在性威胁; ②采取紧急行动; ③通过破坏和摆脱自由规则来影响单元间关系。

    全球气候变化问题作为一种存在性威胁已是不争的事实。因此,能否成功启动气候变化问题的“安全化”动议还要看相关的“ 言语—行为”,即需要安全化的施动者将该类威胁提升到安全议程。1988年多伦多会议上发出的“气候变化的最终后果或许仅次于一场全球核战争”的警告无疑是较早将气候变化提升到安全议程中的尝试,但并未引起国际社会的共鸣。直到近20年后的2007年4月,在联合国安理会举行的气候变化对和平与安全影响的会议上,英国前外交大臣玛格丽特·贝克特(Margaret Beckett) 指出“气候变化是一个安全问题,但它又并非一个狭隘意义上的国家安全问题,而是涉及到一个脆弱的、不断相互依赖的世界集体安全……联合国安理会则是讨论这一问题的正确场所。”这是全球气候变化问题首次进入联合国安理会的政治议程。虽然此次会议最终并未达成任何实质性协议, 但它无疑是在全球气候变化安全化动议方面迈出的关键一步。同年7月召开的联合国大会还专门举行了以“气候变化与全球性挑战”为主题的专题辩论会, 这进一步提升了气候变化问题在国际安全议程中的角色。值得提及的是, 在德国举行的2007年度八国峰会上, 各国再次将气候变化作为“严重的问题” 来看待, 呼吁国际社会采取紧急行动应对全球气候变化带来的威胁。上述有关气候变化威胁的“言语—行为”引起了国际社会的广泛关注,极大地推动了气候变化问题的安全化进程。

    全球气候变化问题的安全化进程的深入发展使得“听众”对气候变化威胁的认知得到了极大的提升。根据舆论调查机构科利登(Globalscan Inc)于2005年10月至2006年1月期间针对全球30多个国家的33237位人士所做的采访,多数受访人员认为气候变化是一个“问题”;而在其中的24个国家中,多数人又将气候变化看作是一个“非常严重的问题”。另据芝加哥全球事务委员会2007年发布的一份针对10个国家的民意调查显示:在被问及未来1 0年全球变暖产生的威胁时, 60%的受访民众认为全球暖化是一个“紧急威胁”,需要加紧应对。在2011年12月德班世界气候大会召开前夕,欧盟专门对气候变化做的民调显示,68%的被调查者认为气候变化问题“非常严重”。由此可见,正是基于成功的安全化动议和主体间建构, 气候变化不仅被科学家、政府和相关国际组织列为一种安全问题, 它对国际、国家和人类安全的挑战也为多数民众认知。

    四、从气候变化问题的政治化看全球气候治理的本质

    全球气候变化之所以从一个大气环境科学问题不断被政治化,最终演变为一场政治博弈, 很大程度上与气候变化问题及其治理本身的特殊性有关。众所周知, 全球气候变化的人为原因来自人类过度的温室气体排放,而后者的主要来源是传统化石能源生产和消费排放的二氧化碳以及农业和牧业生产过程中产生的甲烷气体等。因此, 与一般的环境问题相比,气候变化问题的特殊性在于它已超出了环境治理领域, 涉及的是能源利用、农业生产、生活方式和消费模式等经济和社会发展问题。以温室气体减排为主要内容的全球气候治理事关未来各国在能源发展和经济竞争中的优势地位, 事关各国现实的经济利益和未来的发展空间。

    首先,全球气候治理中的政治博弈反映了各国的发展权之争。从各国的发展历程来看,一国的经济发展水平与能源的利用有着密切的关系,甚至决定了国家的兴衰。例如,近代史上最终打破欧洲国际关系平衡的是英国对煤炭的利用以及为采掘煤矿而发明的蒸汽机。尽管18世纪中叶石油就被开发出来, 但只是在内燃机的发明和被大量应用于交通和工业中后,最有效利用石油的美国成为了世界体系的霸主。虽然能源含碳量的差别也会造成同样的能源消费量排放的二氧化碳不同, 但是由于综合能源含碳强度由能源供应结构决定, 这在短期内很难改变。而减少温室气体排放意味着一国对其能源结构和能源体系的改造和重组, 这无疑会触及到国家的根本发展战略。从各国经济增长的现实角度来看, 由于二氧化碳排放与经济增长之间的正相关关系, 以牺牲经济增长为代价来减少二氧化碳排放, 其承受力对任何国家来说都是有限的,尤其是对于广大发展中国家而言, 由于经济基础薄弱、人口众多, 其减排所承受的压力会更大。因此,采取何种方式和途径实行气候变化策略才能达到减缓与适应之间的平衡、社会经济发展与减少排放量之间的平衡、经济增长与环境保护之间的平衡等,都是二氧化碳减排战略需要考虑和重视的问题。

    此外, 从全球减排成本来看, 对IPCC第四次评估报告分析后不难发现, 越是短期内(2000—2020年) 减排(从GDP减少范围和年均GDP增长率减少量来看)全球所承担的宏观经济成本越是高昂。由于全球温室气体的排放是世界各国独立的行为, 但是排放的后果却是全球共同承担。而在全球减排实践中, 每个国家首先关注的当然是本国的福利, 并且倾向于将减排成本转嫁给他国, 谋求“搭便车”的好处。因此, 全球气候治理中的政治博弈实际上反映了各国对当前和未来发展权的讨价还价。

    其次, 气候治理中公平的维护主要体现在发达国家与发展中国家之间对排放权的争夺。“公平”问题争论的焦点表现在发达国家是否应该率先采取减排行动, 以及发展中国家是否也要承担减排温室气体的义务上。它涉及到人与人之间以及人与自然之间的伦理关系, 其中人与人之间的伦理关系又包括国际和国内的代内公平问题以及代际公平问题。由于不同的国家处于不同的发展阶段, 因而其对温室气体的排放情。况和性质也存在差异。发达国家的排放是“奢侈性排放” , 而发展中国家则是“生存性排放”。虽然所有国家都要承担保护气候的共同责任, 但“共同”并不是“平等” 和“均摊”。发达国家应该承担更大的责任, 因为从历史上看, 气候变化问题主要是由于发达国家长期过度消耗石化燃料排放温室气体造成的;从现实角度看,当代地球环境所承受的来自人类社会的压力大部分来自发达国家; 从人均排放量来看, 发达国家的人均排放量远远高于发展中国家。根据国际能源机构(IEA) 的统计, 发达国家以占世界25%的人口排放全世界75%的气体, 而人口仅占世界总人口4%的美国, 其排放量却高达总量的25%, 其人均排放量更是世界平均水平的5.2倍。如果要求发展中国家付出同等代价、 采取同样措施为主要由发达国家造成的危机承担责任, 这显然有失公允。

    最后, 国际社会对气候变化问题的政治博弈还体现了发展模式之争。随着能源安全和气候变化对各国经济社会可持续发展的威胁日益加重,已有的人类发展模式遇到了新的挑战,人类需要在发展理念、发展范式、消费结构、生产模式、技术开发和推广等各方面做出全新的调整,发展绿色经济、推行“绿色新政”成为一种新的发展趋向。从短期看, 绿色经济不但可以迅速拉动就业、提振经济, 还能有效调整全球经济结构,理顺资源环境与经济发展的关系。从长期看,绿色经济更有利于全球经济可持续的、 广泛的增长, 避免生态危机重演, 实现真正意义上的可持续发展。因此, 全球气候变化治理下的讨价还价实际上也是各国对未来绿色发展模式的竞争。谁占据了绿色经济发展的优先位置,谁就意味着在未来的国际竞争中处于优势地位。与此同时, 能源价格及其供给的波动性正激励着各国更有效地利用能源。日益紧张的全球石油和天然气供应也为新技术的开发提供了足够的动力。面对诸如中国、印度等新兴国家的崛起, 美国甚至欧洲、日本等国既要防止核心技术被获得, 又担心新兴国家不保护知识产权, 削弱其竞争力。如果新兴大国成功走上了绿色发展道路, 将意味着国家发展模式的多样性,这对以美国为首的西方发展模式无疑是一种挑战。

    结论

    一种公共问题的政治化就像一枚硬币的正反两面: 正面的政治化有利于该问题获得所需的政治支持;反面的政治化由于在成员国间造成政治争议而内耗了所需的公共资源。因此, 人们应该以一种辩证的观点看待全球公共问题治理进程中的政治化现象, 不应予以全面否定。作为一种典型的全球公共问题, 全球气候变化已经成为当今国际政治事务的重要议题。如何应对气候变化将在某种程度上重塑国际关系, 尤其是大国之间的互动。全球气候变化问题经历了一个从初期表现为国际会议的频繁召开, 到后期进入安全化动议的政治化过程。在这一进程中, 气候变化的政治化包含着各国的发展权之争、公平的维护、话语权的争夺以及未来发展模式的竞争。对全球气候问题治理及其政治化的分析对于人们理解其它全球公共问题治理进程中的政治化现象无疑具有启发意义。

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