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美国与新大国协调机制的构建:以七国集团为视角

作者:王磊 郑先武   来源:《当代亚太》2012.2发布时间:2012/06/11
摘要:美国领导下的多国合作是新大国协调最有意义的制度创新。这种一国领导、多国合作的特点不同于历史上的传统大国协调的治理体制,是一种新型的国际多边安全治理机制。由于这种领导的存在,新大国协调产生了明显的治理效果,主要包括:形成美国意志主导下的大国共同立场、应对国际危机的大国集体反应、其他大国对美国身份的认可以及美国对其他大国分配治理任务。

 

  内容提要:新大国协调继承了传统大国协调通过外交会议、协商来决策的方式,治理领域由传统的军事安全扩展到经济、政治、社会和环境等多个领域。从新大国协调的起源看,美国作为西方世界最强大的国家开始起领导作用。本文通过考察“七国集团”的治理结构,发现美国领导下的多国合作是新大国协调最有意义的制度创新。这种一国领导、多国合作的特点不同于历史上的传统大国协调的治理体制,是一种新型的国际多边安全治理机制。由于这种领导的存在,新大国协调产生了明显的治理效果,主要包括:形成美国意志主导下的大国共同立场、应对国际危机的大国集体反应、其他大国对美国身份的认可以及美国对其他大国分配治理任务。

  关键词:新大国协调 美国领导 多国合作 国际安全治理

  大国协调始于1814年欧洲强国在反对法国拿破仑的战争获胜之后而召开的维也纳会议。这些强国包括英国、奥地利、普鲁士、俄国和随后加入的法国。由这五大国主导的欧洲协调开创了一种重要的国际多边安全机制,维持了欧洲大国之间从1815年维也纳会议结束至1854年克里米亚战争爆发将近40年的和平。在传统大国协调时期,有三个历史阶段比较接近协调体系运行的状态,即主要大国之间通过会议外交谋求共识性决策。这三个阶段分别是:1815年至1854年(尽管这种欧洲协调最有力的时期仅持续到1822年)、1919年至1920年和1945年至1946年。由于20世纪大国协调的这两段时期都非常短暂,以至于有观点认为这两个时期根本算不上大国协调。

  从1899年和1907年两次海牙和平会议美国正式介入,欧洲协调开始拓展为全球性大国协调;从1919年巴黎和会开始至二战末期,美国逐渐主导了这一进程,从而完成了全球大国协调的中心从欧洲到美国的历史性转移。但就合作的议题而言,这一时期大国协调的本质未变,仍属传统大国协调的范畴。

  二战以后,美国与苏联作为当时世界上两个最有权势的国家,由于意识形态和战略利益的冲突,双方没能摆脱“安全困境”的束缚,最终由战时的合作走向了战后的对抗,陷入了长达近半个世纪的冷战之中。在冷战时期,尽管美苏两极争霸贯穿始终,但与此同时,在以美国为首的西方国家阵营内部,又开创了具有历史意义的“新大国协调”。这一时期以七国集团(G7)为核心,从1975年11月六国首脑会议开始(第二年加拿大加入,正式形成七国集团),大国协调逐步介入政治、经济、社会和环境等非军事安全领域,并将之作为核心的安全议题,推动其国际安全合作走向综合化。新大国协调脱胎于冷战时期,受限于当时的苏东国家很大程度上脱离于西方经济体系之外,新大国协调还不具有真正的全球意义,且治理领域以金融和经济议题为主。但无可否认的是,冷战期间它在西方资本主义世界已经发挥了重要的国际治理作用;冷战之后,新大国协调更是在治理地域、治理领域和治理效果上得到了扩展和加强。

  当今世界的国际治理,从七国集团到应对全球金融危机的二十国集团(G20),大国协调的身影无处不在,大国协调已经成为国际治理的主渠道。而在大国协调中,美国的作用又至关重要,甚至有学者从金融力量主导全球经济的角度认为,美国是当今全球治理的中心。尽管国内外对于七国集团历史进程的经验性研究已经比较丰富,但对于如何理解新大国协调的运转和治理制度的成果还为数不多。比较有代表性的观点包括:罗伯特·帕特南(Robert Putnam)和尼古拉斯·贝恩(Nicholas Bayne)认为,七国集团是美国、西欧和日本的集体管理机制(collective management),峰会效果有赖于美国参与的意愿以及与其他大国的合作;约翰·伊肯伯里(G.John Ikenberry)认为,七国集团中的诸大国史无前例地都是市场导向的民主国家,就更深层的意义而言,他们形成了一个共同文明,因而新大国协调是自由民主国家的制度化体现;瑞斯特·潘提拉(Risto E.J.Penttil)认为,以七国集团为代表的新大国协调机制具有非正式性(不需要正式的国际制度)和软约束性(不缔结正式条约),是介于为处理某一重大危机而临时成立的协调组织(Contact Group)和正式国际组织(联合国安理会)之间的“元制度”(Meta-Institution);艾里森·白林(Alison Bailin)综合了霸权稳定论和制度主义两种研究方法,认为新大国协调是一种集团霸权机制,即由全球权力集中在少数几个大国共同建立和维护的集团性霸权;郑先武认为,新大国协调保留了传统大国协调的决策程序和所依据的基本规则与规范以及涉及的核心安全议题,其运行的重要国际背景条件依然未变,新大国协调的变化是连续性变化而非革命性的变化。总体来看,学界认为新大国协调是对传统欧洲协调的继承和发展,依然是基于诸大国合作的多边安全机制。本文认为,认识新大国协调涉及到一个核心问题,即如何理解七国集团中的诸国关系问题,尤其是美国这个昔日全球性霸权国(一般认为,美国担当了二战后至70年代初期二十余年的霸权国,尔后随着西欧、日本的复兴,美国的权力趋向衰落)在协调体系中的作用,即七国集团的合作特点是什么?美国对这种特点的形成产生了什么影响?针对上述问题,本文重点考察分析新大国协调的起源、治理结构、治理结果以及美国的作用。通过历史实证分析指出,目前美国领导与多国合作并存的新大国协调机制与传统大国协调相比已发生了重大改变,因而具有开创性和独特之处。

  美国与新大国协调的起源

  肇始于冷战时期的新大国协调,无疑受制于当时美苏两极争霸的国际背景。纵观整个冷战时期,苏联经济落后,只在军事和政治上与美国争雄,而美国则拥有更为宽泛的权力资源,包括军事、经济、科学、文化和意识形态资源,苏联被认为迟早会丧失其超级大国地位。了解美国在二战后世界政治中的主导地位,对理解新大国协调开创的国际背景意义重大。在20世纪70年代初,由于众所周知的“尼克松冲击”——美元无力维持与黄金的固定比率,支撑战后初期国际金融领域的布雷顿森林体系由此瓦解,美国宣布提高进口商品的税率,以减缓美国不断扩大的对外贸易逆差。这被认为是美国权力衰落的一个标志。但怎样理解美国权力的这种相对衰落以及衰落程度如何,对于把握新大国协调的创立环境非常重要。本文将选取结构和进程两个方面来考察新大国协调机制的构建,认为新大国协调的创立与运行体现了美国领导与多国合作并存的特点。

  从结构方面来看,本文采用的是肯尼思·华尔兹(Kenneth N.Waltz)关于结构的经典定义,即国际无政府结构根据单元间能力的分配来界定。二战以后经过将近三十年的恢复发展,英国、法国和联邦德国等西欧国家和日本的经济实力重新上升到一个较高水平,改变了战后初期的那种美国一家独大的局面。以美国、日本、法国和联邦德国占资本主义世界工业总产值的比重而言,美国由1948年的54.6%下降为1970年的37.8%,日本、联邦德国和法国则由1948年的均不足5%分别上升为1970年的9.5%、10.1%和6.5%。但是不应夸大美国的这种衰落。约瑟夫·奈(Joseph S.Nye)就指出,这一变化只是反映了二战的非自然效应——与其他大国不同,美国实力因战争而增强。但是,随着其他国家经济恢复并步入正轨,这一人为的优势注定会遭到削弱。重要的事实在于,即便是从新大国协调开创的1975年起至1990年,美国经济占全球产品的份额保持了相对不变,为年均23%。美国中央情报局采用反映不同货币购买力的数据进行统计,认为美国占世界产品的份额从1975年的25%还略增至1988年的26%。由此可见,占世界产品将近1/4的美国经济实力相对于冷战期间的其他资本主义大国来说依然优势明显。西欧和日本经济复兴的意义可能更在于,降低了其唯美国马首是瞻的意愿,而是希望以渐趋平等的合作者身份同美国展开对话,但是当七国集团领导人坐在一起开会时,他们就会发现美国并不是诸大国中普通的一员。这与19世纪的多中心主义和多头政治的大国协调不同。“当英国还主导着除欧洲之外的北美、拉丁美洲和亚洲的贸易时,当法国和德国主导着文化和艺术领域时,当俄国成为1815年后最大的军事强国时,当奥地利在维也纳会议之后的头三十年中还主导着欧洲外交事务时,无法想象19世纪的欧洲存在单一霸权。”

  冷战时期,美国在西方阵营中的军事安全结构中的主导作用更为明显。面对苏联的强大军事实力和由此产生的恐惧,西欧诸国以及日本均无力自保,纷纷依靠美国强大的军事力量提供安全保护。美国通过与西欧诸大国建立北约军事组织以及和日本签订《日美安全保障条约》为其余六大国提供安全保护,以此主导着西方阵营的军事安全结构。这种态势与传统大国协调存在着根本的不同,传统的五大国在协调中各以自己的独立军事力量为依靠,属于无政府结构下的自助,而在新大国协调中则至少某种程度上改变了无政府结构,建立起美国一定的“合法权威”。在无政府体制下,战争是利益冲突的最终仲裁者,自助是国家生存的唯一可靠战略。1975年开创的新大国协调则已经不是这种情况,它不仅具有赫德利·布尔(Hedley Bull)描述“国家社会”时所说的“成员国意识到它们具有共同利益和价值观念,并且这些国家认为它们相互之间的关系受到一套共同规则的制约,而且它们一起构建共同的制度”。这一特点更重要的是,在这种协调制度中出现了“领导者”。这一点很少有研究者涉及甚至被忽视。后文将对七国集团中美国领导、多国合作的新治理结构进行实证论述。此处旨在表明,新大国协调开创时美国处于西方体系结构中的主导地位。

  从进程方面来看,20世纪70年代初尼克松在美国执政,布雷顿森林体系瓦解,浮动汇率制形成;阿拉伯国家不满美国在“十月战争”中偏袒以色列而大幅提高石油价格,引发资本主义世界的石油危机;发生了始于英国而后蔓延至其他西方国家的经济危机。这些都使各资本主义大国认识到相互合作的紧要性,促发了新大国协调的产生。一方面,美国实力的相对衰落使其无力独自挑起西方乃至世界经济的重担,这意味着它必须转变之前那种发号施令的做法而增强与其他大国的协商。作为西方阵营的领导者,美国多次倡议召开发达国家首脑会议并促成其实现。尼克松上台执政后,在他和基辛格的主导下,美国外交政策至少是某种程度上向“协调体制”回归。1971年和1973年基辛格先后两次提出召开西方发达国家首脑会议的建议,1974年,法国总统德斯坦给予了响应并开始主动推动——当时法国国内的经济困难和法美关系的紧张迫使德斯坦选择听从美国的建议,从而促进了新大国协调的建立;另一方面,与“后维也纳会议”时期传统大国协调主要关注内部革命危机相似,新大国协调在相当长的时期内也是主要关注内部经济问题。这是因为进入70年代后,美国、西欧和日本对于国内民众的要求必须给予更多关注。参与大国协调的成员国都实行资本主义民主政治,有着相同的意识形态,民众对国家政策的影响力较大。因此,新大国协调成立的直接动因就是为了解决各国国内民众反应强烈的经济困难,这种以解决“低级政治”的经济问题为主要诉求的新大国协调与以解决“高级政治”的军事、政治问题为主要诉求的传统大国协调也有区别。

  虽然传统大国协调与新大国协调均起源于重大危机之后,但就其所涉及的安全领域和安全指涉对象而言,此危机不同于彼危机。笔者认为,新大国协调的起源恰好可以体现美国的独特地位和作用。依据罗伯特·杰维斯(Robert Jervis)的接近大国协调运转状态有三个历史时期的观点,从1815年到1854年、1919年至1920年、1945年至1946年,这三次大国协调的形成均是在大战之后,关键问题在于传统大国协调的形成都是由于诸大国反对某一大国或者更明确地说就是反对那个试图谋求霸权的国家而建立起来的,比如1814年针对拿破仑法国、1919年主要针对德国、1945年针对德国和日本。传统大国协调在大战之后出现,是因为反霸权的国家之间在战争中建立起了非同寻常的紧密关系,并且将被打败的霸权国如拿破仑法国、两次世界大战后的德国视为异类国家,反对霸权的战争结束后,战争也不再被看作维持均势的正常手段。而1975年形成的新大国协调,应对的危机是大国间共同的经济危机,指涉对象并非当时的霸权国美国(更非苏联),恰恰相反,美国身在新大国协调之中并且协调的建立更是有赖于美国的领导,即参与协调的诸大国已经属于一个阵营,新大国协调在经济危机之后出现,这说明经济议题日益重要,而且经济危机本身就是资本主义大国之间相互依赖加深的一种体现。

  新治理结构:美国的领导

  在1814~1815年间,特定的历史创造出一个新的国际治理体制。该体制具有一些通常与等级体制和无政府体制相关联的特征。19世纪的欧洲是一个混合体制,这个不完善的体制由五个大国共同运作。19世纪的欧洲存在多个大国共同治理的情况。表面上看,1975年开创的新大国协调在成员组成上也是多个大国共同治理,只是成员数量有所增加,成员来源在资本主义世界更具有全球性,包括19世纪传统大国协调时期的法国、英国、德国和意大利,以及新增成员美国、日本和加拿大。实际上,考察一下冷战时期新大国协调的运作就会发现,其治理结构不同于传统大国协调的多中心主义和多头政治,艾里森·白林的观点——七国集团是由少数几个大国共同建立和维护的集团性霸权——也没能指出美国在其中的特殊地位与作用,因而他的观点不能很好地描述出新大国协调的特点。本文认为,美国领导下的多国合作是新大国协调最有意义的制度上的创新。这种一国领导、多国合作的特点不同于历史上的传统大国协调的治理体制,是一种新型的国际多边安全治理机制。本文将论述美国发挥领导作用的方式及其治理结构。

  (一)美国发挥领导作用的方式

  二战后,美国被认为维持了一段单一霸权国时期,大约至70年代初结束。但是学界尚未给出霸权的合适概念,尽管伊曼纽尔·沃勒斯坦(ImmanuelWallerStein)的描述比较接近人们的共识:“国际体系中的霸权是指这样一种情势:所谓的‘大国’之间的竞争如此不平衡,以至于一个大国占据绝对优势;也就是说,在很大程度上这样一个大国能够(至少通过其有效的否决权力)将它的规则和想法在经济、政治、军事、外交甚至是文化领域加之于别国。”罗伯特·考克斯(Robert W.Cox)接受了意大利思想家安东尼奥·葛兰西(Antonio Granmsci)的见解,认为美国强权下的世界秩序的特征是:美国的生产方法和国内占霸权地位的社会阶级能够输出到国外、扩张到全世界,并为各国所效仿。考克斯的观点已经注意到了软性的同化权力的重要性,因为这种能力可以使其他国家根据霸权国的期望行为,从而在与其他大国的合作过程中,主导国家可以减少或者无需使用代价高昂的强制权力。简言之,一个国家文化的普世性及其建立有利的规则和制度、控制国际行为领域的能力是关键性的权力之源。随着西欧与日本国力的恢复与发展,20世纪70年代后,美国的霸权地位有所衰落,但它通过软权力继续实现对西方世界的领导。苏珊·斯特兰奇(Susan Strange)认为,以能力或资源来判断联系性权力对于理解美国在70年代后的地位是没有说服力的,她强调基于结构之上的影响结果的能力的权力,而这种“在(什么)之上的权力”不一定受制于有意或刻意追求的后果。权力可以通过“存在”(beingthere)的形式得到有效实施。约瑟夫·奈认为,软权力是这样一种情况:“一个国家在世界政治所期望目标的实现,是因为其他国家愿意追随它,或接受造就这种结果的体系。从这一方面讲,确定议程、构建世界政治某种情势的框架与在特定情势下改变他者同等重要。权力的这一方面——即使他国期望你所期望的可被称为间接或同化权力行为。”由此可见,霸权不仅依赖强制,也依赖非强制手段;既依赖物质性权力,也依赖软权力。本文认为,美国在七国集团中发挥领导作用正是基于结构性权力,它拥有那种领导者“在上”的地位,在首脑会议上掌握着确定议程、构建世界政治某种情势的主动权,主要使用软权力而非暴力手段将其规则和想法加诸别国。

  美国在七国集团中发挥领导作用,采用的是倡议、谈判、说服或者施压等方式来达成大国共识,而不是使用武力,因为美国与其他大国之间已是盟友关系,甚至有时美国也会做出让步,但它一直处于集团中第一的位置。实际上,协调体系与均势不同,它需要大国明确和有意识地自我规制,每个国家不仅依赖他国各自尽到义务,而且必须还要规范自己的行为以维护协调体系。美国作为领导国在新大国协调中也需要自我规制,但这以不损害自己的领导地位为限。因此,美国一直都维持着与西欧、日本等国的盟友关系并且充当西方盟主。

  (二)如何治理:美国领导下的制度和程序

  七国集团建立的会议体系是对传统大国协调的会议外交的继承,但美国领导和多国合作则是新大国协调机制的最大特点。其他大国与美国分别具有安全依赖关系,但其他大国之间则没有这种军事保护和被保护的关系。美国通过“北约”为西欧诸国提供安全保护,通过《日美安全保障条约》为日本提供安全保护。加拿大对美国的安全依赖就更不用说,甚至,加拿大这个“大国”有从属于美国的嫌疑,1988年《美加自由贸易协定》的签订,进一步强化了加拿大对美国的从属地位。有学者就此评论道: “与其说是加拿大从属美国的开始,还不如说是在金融投机猖獗、贸易竞争激烈、经济很不稳定的世界里使这种从属性立宪化、形式化、扩大化。”尽管如此,加拿大的这种地位仍然是一种具有特权的地位,加拿大人分享着那些与美国在战后秩序中的特殊地位相伴随的好处。因此,美国成为协调体系中诸大国的结合点。在安全关系方面,新大国协调中美国领导的多国合作模式可以用图1简单表示。

 

  有学者指出,“与新大国协调一样,欧洲协调也是建立在成员国间不平等的地位之上。19世纪,英国是领导国家,它拥有制海权。现在的领导者美国,则拥有制空权和全球投放军力的能力。”如前所述,19世纪的英国,其相对实力并不能使其他大国对它产生军事保护依赖,而美国做到了这一点。而且在新大国协调中,美国与其他六国皆为盟友关系,七国集团具有集体身份认同。在这个大国集团中,成员国依据经济实力来安排座次,他们轮流做东道主,排序为:法国、美国、英国、德国、日本、意大利和加拿大。法国排序居首是因为它是七国集团首脑会议的倡议者,很容易看出,这种排序反映了各国的权力和威望排序,美国被认为是当之无愧的领导者。不仅如此,美国还具有决定协调体系中某国成员国资格的权力。在1975年首次召开西方六国首脑会议之前,美国总统福特提议让加拿大也参加会议,但是法国总统德斯坦不愿意,“美国考虑到照顾东道主的面子,就没有继续坚持原来的立场。”但是1976年在美国召开第二次首脑峰会时,美国就以一己之愿让加拿大加入进来,使其成为正式一员,从而正式确立了七国集团的形式。传统的五大国协调中,各成员国都是凭借自身实力地位获得他国承认而享有大国地位,而在新大国协调中,美国却能主导G7的成员构成,这也体现出美国在构建新的协调体制中的领导地位。

  新大国协调延续了传统大国协调以会议外交作为治理手段的模式,与19世纪不同的是,两个因素使新的协调体制运行的困难大大降低。一是大量的交往技术手段的改进,不仅是空中运输变得快捷,更是因为电子通信的进步。二是联合国的存在,它作为国际行为体为各国交流对话提供了有效平台。G7每年都举行首脑峰会,并且七国的财政部长和外交部长等重要职能部门的负责人也与会协商。在峰会上,美国总统无疑是核心,美国通过倡议和提交议案来取得其他大国的支持,从而实现自己的意志。例如1976年在美国圣胡安召开的七国首脑会议上,福特总统倡导首脑会议每年举行一次,这一提议得到了其他六国的赞同。也正是通过这一提议,G7首脑会议才以制度化的形式存续下来。

  美国领导下的G7治理有两个特征:一是G7会议达成的协议具有低法律化的特点,二是大国应对国际危机的集体反应。正式国际机制是机制的协议和承诺通过法律的方式加以约束,非正式国际机制则指成员国没有意图在彼此之间建立具有法律意义的权利义务关系。政治学中对国际机制的相关研究已经证明,某些领域的非正式机制——非法律化和缺少中央执行机构——仍然可以有效。① G7即是国际社会当中非正式机制有效治理的典范。G7成员国在其机制内的主要目标是寻求共识而非达成有法律约束力的国际承诺,通常以联合宣言、声明、公报、行动计划和倡议等非正式的外交文件为表现形式,但是这种低法律化的特征并没有危及G7治理的有效性。

  美国无力也不会单独解决西方国家面临的各种问题,由七国集体反应是构成新的协调机制的基本程序原则。所有主要问题都要由七国集体反应,这种反应是美国领导下的集体反应。在七国集团内部,美国通过谈判、说服或者施压的方式保持大国间的一致,美国的领导作用突出表现在美国在历届峰会中提案的数量之众和最终成为七国共识的比例之高。根据陈晓进的研究,“从峰会议题的选择来看,美国握有强大的选择权。只要是美国所希望的议题,基本上都能纳入峰会的讨论范围;英国、加拿大在提出议题之前一般会征求美国的意见,力图和美国保持一致;法国、德国、意大利三国则通常先在彼此之间沟通,取得一致后再提出议案;日本很少独立提出议案,通常跟在美国后面。”

  这样的程序表明,美国掌握着确定议程、构建世界政治某种情势的主动权,这种领导作用的发挥是基于斯特兰奇所说的结构性权力并且依靠的是软权力而非暴力手段。这种“同化权力”或者美国将其意愿加诸其他大国的能力还表现在,在很多峰会的公报中,展现的是美国的诉求、意愿和话语,比如1975年第一次六国首脑会议发布的《朗布依埃宣言》。

  新大国协调的治理结果

  七国集团的制度是现实存在的,美国在七国中的特殊地位也易为感知,那么如何验证本文所说的美国在七国集团中的领导作用呢?要证实新大国协调中美国领导作用的存在,就必须在研究G7的制度和程序之后,考察他们所产生的结果和反应。其他诸大国对美国的追随与服从将有力地证明美国的领导地位。当然,这种追随与服从并不是在全部问题上的照单全收,也不表示美国可以将其任何意愿加诸别国,而只是说明其他大国认可美国的领导地位。美国在应对重大国际危机时经常可以将自己的想法上升为代表G7的一致立场,而美国在必要时的让步也不会损害自己的领导者地位。

  新大国协调主要产生了以下治理结果,并且这些结果的产生有赖于美国的领导。

  (一)美国领导其他大国达成有关立场的一致性

  在决定七国峰会应采取何种形式这种重大问题上,起初有两种观点:法国和德国领导人根据过往的“图书馆小组”的经验,设想峰会应当是一次性的或临时性的事件,参与者和公开程度均很有限;美国则将峰会设想为大国协调(基辛格主张)的形式,力求使之制度化,有更多层次的国家官员参加,公开程度也更高。从一开始美国的观点就占了上风,在1975年朗布依埃峰会之前,加拿大就得到了美国将举办第二届峰会并届时邀请其参加的承诺。最终,由美国领导其他大国确立了七国峰会的形式。再看每年峰会发布代表七国一致立场的宣言和公报,很大程度上可以看做是美国意识形态及其意愿的体现。例如,1975年第一次六国首脑会议发布的《朗布依埃宣言》:“我们基于共同的信念和责任相聚到一起。我们中的每一位成员都肩负着领导开放而民主的社会中的本国政府的责任,并致力于推动个人自由和社会进步。我们的成功将强有力地推动世界各地的民主社会进程。”这种话语更像是美国总统发表的倡导自由和民主的宣言,体现了美国一贯标榜自己为民主灯塔而企图在全世界推广“普世价值”的外交传统特质。

  (二)美国领导其他大国面对危机做出集体反应

  即使该危机未涉及某个大国,但该大国依然表态与美国站在同一立场,体现出新大国协调是美国领导下的多国合作。例如,1980年威尼斯七国峰会,美国力主改变以往峰会中不谈政治只谈经济的情况,使G7治理扩展到政治领域。在美国的要求下,七国联合发表声明就苏联入侵阿富汗、伊朗扣留美国外交人员以及共同抵制1980年的莫斯科奥运会等政治议题达成一致。

  这种集体性还体现在与苏联进行重大磋商前,美国作为领导者会听取G7其他成员的意见,而后美国的态度往往被外界解读为代表西方大国的集体立场。比如1985年美国总统里根在与苏联领导人戈尔巴乔夫举行两个超级大国之间缓和关系的历史性峰会前,里根与G7其他成员国领导人在纽约会见听取各盟国的建议,之后美国的表态被认为是代表了西方集体的声音。

  (三)其他大国会就重大设想同美国沟通、寻求美国支持,表现了其他大国对美国领导者身份的尊重与认可

  例如G7的成立。1974年12月,法国总统德斯坦在加勒比海东部的马丁尼克与美国总统福特会晤时,第一次提出召开首脑会议的设想,得到了福特总统的首肯。1975年5月,德斯坦又向基辛格详细说明了召开首脑会议的想法。在得到美国的许可后,西方六国首脑遂于1975年11月在法国的朗布依埃召开首次会议。从这个过程来看,法国在提出设想后,首先征询美国的意见,在得到美国的许可后,再将之公布,并召集其他西方大国参加。即美国的许可使法国的倡议在西方国家中具有了合法性,否则,其他大国不会轻易地响应法国这个号召。

  (四)美国可以使用领导权分配给其他大国一些任务,其他大国能够接受

    例如,1989年柏林墙倒塌之时,七国集团的首脑们一致同意,重建欧洲的前社会主义国家要符合欧洲的利益,并且也是欧洲的责任。经美国总统布什同意,欧洲经济共同体被委任为西方援助和贷款的协调人,并在伦敦建立了欧洲重建与发展银行(EBRD),其主席是法国人,但其发展战略——资助私营部门和“银行可承接的”项目——却是按照美国财政部所决定的政策和金融界限来制定的。

  上述治理效果可以通过各大国在G7当中的主要承诺和履约情况得到验证。约翰·柯顿(John Kirton)等人采用下面“三分制评分”的方法:完全或几乎完全遵守承诺,1分;完全或几乎完全没有遵守承诺,得-1分; “没有能力遵守承诺”,或“承诺工作正在进行中”得分为0。“没有能力遵守承诺”是指执行部门之外的因素妨碍了对某项承诺的遵守, “承诺工作正在进行中”指的是政府已经发起了某项倡议,但是工作还没有完成,因此也很难评价工作的结果会是怎样。表1是柯顿和埃拉·科科特西斯(Ella Kokotsis)对1975~1995年间七国集团峰会承诺数量及其遵守承诺状况的评估,他们采用的是计算平均值的方法,而非1/-1/0的方法。这种方法有利于明确七国集团所有国家在所有考察议题上的承诺遵守状况。

  从约翰·柯顿等人对峰会效果的评估来看,各大国对峰会上做出的承诺履行情况良好,考虑到前文所述陈晓进的研究成果,可见美国在峰会议题上占据主导地位,由此也可见诸大国对美国领导的接受程度之深。可以说,美国领导下的G7治理是有效而且比较成功的。而且,根据约翰·柯顿的研究,美国经济实力相对其他大国所占百分比的增减变化直接影响到峰会效果。由于美国在70年代后期和1983年以后经济表现良好,使得七国峰会效果较好,而相对其他大国来说,美国在80年代前几年经济增长缓慢,这也拖累了峰会效果的得分。G7的治理效果很大程度上受到美国国内经济发展情况的影响,美国对G7的领导是通过美元及其汇率、美国对外债务数额和债务占国民生产总值的比重以及这些问题是如何深刻影响峰会而直接体现出来的,这也可以从另一个侧面看出美国对七国集团的影响力与领导力之大的原因所在。

  七国集团的治理效果有赖于美国领导,也需要其他大国的合作,这就意味着美国需要在协调体系中与其他大国协商,有时还需要做出让步,但是这并不能改变美国在七国集团中享有的结构性权力,这种权力通过美国在国际制度比如国际货币基金组织(IMF)、世界银行(WB)和关税及贸易总协定(GATT)中的领导权以及意识形态方面的主导权体现出来,也必然传导至七国集团中。政治学家已经多次强调,尽管大国间仍然存在重大的利益冲突,但是共同的原则、规范和程序可以保持持续的合作。美国在某些问题上的让步更应被看做是对其他大国的让利反馈,以维护诸大国间的团结,更重要的是保持美国的领导地位并通过一定让步获取其他大国对美国的追随与认可。1979年七国集团在东京召开峰会,此时,第二次石油危机对西方尤其是有着大量能源消费的美国造成沉重打击,在如何应对危机上,美欧出现分歧,七国集团中的欧洲成员国最终还是说服美国在国内实行不受民众欢迎的提高油价的政策。在欧洲的压力下,峰会达成了一项所有参加者都同意把石油进口限制在指定水平的七国集团政策。美国做出让步,从而维持了七国间的团结,而这种让步并没有影响到美国的地位。在1980年的威尼斯峰会上,六大国应美国要求开始涉及政治议题,并在美国的领导下在苏联入侵阿富汗、伊朗扣留美国外交人员以及共同抵制1980年的莫斯科奥运会的问题上采取一致立场。

  美国与G7治理的成功

  七国集团从成立伊始的专注于经济议题逐步扩展到涵盖政治、社会和环境等多个领域,从一开始被认为是临时性会议发展成结构复杂的年度峰会,不仅包括各国领导人的峰会,还包括不断扩大的部长级会议、协调人会议、非洲事务代表会议、任务组会议、工作组会议以及专家组会议等。G7会议为西方大国的领导人提供了一个讨论各种全球问题的良好机制,在协调处理诸大国之间的经济难题、应对外部挑战达成共识方面取得了成功。在探讨过新大国协调的治理结构和治理结果之后,本文将论述G7协调机制的效力的保证方式与美国的独特作用。

  笔者认为,七国集团的有效治理主要取决于以下四个因素:全球实力的相对集中;七国集团拥有共同的意识形态;美国与G7其他大国实力对比的不平衡;G7治理所在的国际环境的制度化水平提高。美国的领导能力和意愿则是新大国协调治理机制获得成功的保障,上述四个因素有赖于美国的独特地位支撑。

  (一)G7治理成功的首要基础在于全球实力的相对集中

  约翰·柯顿提出,大国协调实施治理的有效性依赖于该协调机制集合了国际体系中最强大的一系列国家,并且集体实力要达到50%以上。以G7形成的1975年为例,七国(不包括其余的欧共体成员)占据了全球生产能力的51%、全球经济总量的66%及世界上最强大的13个国家的军事能力的50%。实际上,其中将近一半的实力都由G7的领导者美国贡献。这样的优势保证了其他国家和国际组织承认G7的权威并且做出调整以适应G7的决议,这一点在经济议题上表现得尤其明显。

  (二)七国集团拥有共同的意识形态

  G7作为美国领导、多国合作的协调机制,诸大国拥有相同的身份标识,他们奉行相同的意识形态,即市场经济和民主政治。在经济领域,七国均为市场经济主导的发达工业国;在政治领域,七国均是政党竞争上台执政的西方民主国家。七国成员的这一共同特性,使得他们在维护既存国际秩序上拥有共同利益。更为重要的是,七国成员同为发达资本主义经济开放的国家,这一共性使得他们在关注议题、治理经验和区别于其他国家方面容易形成共同利益。而美国自从一战后推出“威尔逊主义”以来,就一直在国际社会中公开倡导市场经济和民主政治,成为西方意识形态领域的旗手。而且,七国成员中实力仅次于美国的两个最强大国家——联邦德国和日本,其市场经济和民主政治的改造都是在二战后由美国主导完成的。查尔斯·库普乾(Charles A.Kupchan)等学者明确指出,由于当代大国协调没有像19世纪的欧洲协调那样在意识形态上分裂为自由主义和君主体制,所以,它“可能更加持久、更加有效”。在他们看来, “民主的扩散”和“经济的相互依赖”一起,既“便利于更强有力的协调的形成”,又“使得协调更成功地运行”。

  (三)美国与G7其他大国实力对比的不平衡使美国发挥领导作用成为可能,这也是新大国协调机制长久和有效的重要条件

  约翰·柯顿指出,新大国协调机制的集体优势可以解释它在全球体系中的重大作用,而G7成员国之间在能力与地位上的巨大不平等则有利于其治理效果的成功。④ 从前文中G7的治理效果很大程度上受到美国国内经济发展情况的影响来看,由于美国的真实汇率、其对外债务数额和债务占国民生产总值的比重等这些美国问题本身就是七国峰会讨论的热点,因此美国可以通过国内议题来主导峰会,其他大国对美国的这种依赖性可以降低他们之间互相讨价还价的成本,即美国领导的存在弥补了国家间无政府状态的特性造成的缺陷。在此意义上,约翰·柯顿认为,G7在美国领导下的治理成功,使得有必要重新审视霸权稳定论,因为美国的强大在客观上为创立新机制(进行政策协调和政治指引)和确保国际秩序稳定提供了必要条件。

  (四)G7治理所处的国际环境的制度化水平有了很大提高

  新大国协调诞生在20世纪70年代中期,G7治理的国际环境已与传统大国协调时期有了根本不同。尽管当今的很多国际法和国际组织建立于19世纪,但是那个世纪的国际关系中“国家中心”和“无政府状态”的特性更为突出。二战以后,美国领导建立的联合国、国际货币基金组织、世界银行和关税及贸易总协定等国际组织在促进国家之间合作上发挥了巨大作用,很大程度上降低了国家间的无政府状态对国家间互信以及合作的消极影响。新自由制度主义的研究表明,国际机制可以提供信息,降低交易成本,使得国家间承诺更为可信,确定合作的关注焦点以及普遍促进互惠预期。七国集团在联合国安理会的五个常任理事国席位中占有三个(美国、英国和法国),七国成员更是在国际货币基金组织、世界银行和关税及贸易总协定等国际组织中拥有占绝对优势的表决权和影响力。尼古拉斯·贝恩也赞同七国集团通过与布雷顿森林体系机构合作来发挥作用的观点,并指出“这是大国领导人首次决定从国际组织内部着手进行工作而不是像以前那样只从外部着手”。而美国在国际组织中的领导地位无需赘言,比如唯有美国一国拥有对国际货币基金组织决议的一票否决权。因此,美国在七国集团和主要国际组织中的双重领导地位保证了新大国协调治理的效果。

  结 论

  七国集团的启动和成功运行对新大国协调机制的全球性扩散具有重要影响,而且在当今的全球性新大国协调机制(如G20和G8+5)中美国依然处于核心地位,考察G7的构建与发展无疑对理解当今现实具有重要意义。本文考察的一系列问题以及将新大国协调与传统大国协调进行对比有力地证明了这个论点:七国集团是美国领导、多国合作的协调机制,与多中心和多头政治的传统大国协调有明显不同。这种国际治理机制把无政府体制的特征和治理体系中的领导结合起来。总之,美国领导下的大国协调的存在取决于三个基本条件的实现:一是美国实力强大到其他大国无法望其项背,比如其他大国与美国经济总量相差悬殊,其他大国的军事保护依赖美国等;二是美国与其他大国是稳定的盟友关系,他们共享相同的意识形态,组成一个同质集团;三是美国仅仅使用软实力而非武力领导其他大国达成共识,并且维持着其他大国对美国领导地位的某种认同,这也就意味着美国可以向其他大国施加权力而且这种权力的使用具有不可逆性。并且,通过考察可以发现,美国领导下的G7在经济、政治、军事安全和环境等诸多领域取得了较好的治理效果。

  本文通过考察七国集团的起源、运转和治理的结果,认为虽然新大国协调与传统大国协调在共识性决策程序、遵循自我克制等规则与规范上相同或近似,但新大国协调的内部治理结构已经发生了变化,由传统大国协调的多中心和多头政治变化为美国领导、多国合作的协调机制。这可以部分地解释在新大国协调中,大国数量虽然增加,但由于领导国的出现,降低了大国达成共识的成本,因此对于协调质量并无明显影响,这体现在七国集团在经济、政治、社会和环境等领域富有成效的治理结果。当然,对此还需进行进一步的实证分析。此外,还有一些关键问题尚待探讨:冷战时期,其他大国接受美国的领导在多大程度上是受到苏联威胁的影响?冷战的结束与苏联威胁消失后,美国的领导作用是否在降低?还有美国对其他诸大国的影响力有怎样的差异(加拿大与法国对美国领导的接受程度显然不同)?这种差别的原因何在?等等。本文只是进行了初步探索,希望能够对认识国际治理的重要机制——新大国协调有所裨益。

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