首页 > 全球治理 > 正文

从世界治理中国到中国治理世界?

作者:庞中英   来源:BWCHINESE中文网 发布时间:2012/09/07
摘要:全球治理有可能从旧到新的更替和转换,无疑是中国的机会之窗,但是,中国能否最终做到治理全球?

  下笔本题之前,犹豫再三。中国与全球治理之间的关系,最值得讨论的问题之一正是中国在“全球治理转型”中的作用。“全球治理转型”的题中应有之义是中国不仅让世界治理自己而且自己能够去治理世界。

  自从20世纪80年代中国加入国际金融机构(国际货币基金组织和世界银行),尤其是2001年加入世界贸易组织以来,中国实际上就进入了一个长期的“被”全球治理,尤其是全球经济治理的过程。

  当然,并非中国如此,“刑不上大夫、礼不下庶人”的“例外”国家,即不受国际制度约束、调控、规制的国家极少,即使是经常用国内法来“管理世界”和以“例外主义”之名不加入一些国际制度(如《联合国海洋法公约》和“国际刑事法院”)的美国,也要受到国际制度的治理。

  客观地看,以世界银行为例,过去接近30年,世行在中国发展的方向上一直施加了其作用和影响。中国走向市场经济,以及中国维持“发展(增长)是硬道理”的长期局面,与世界银行的参与是分不开的。世界银行一直认为,市场和增长是解决贫困问题的主要手段。同时,世行为了加强与中国的合作,也日益发挥中国的作用。而且,由于世界银行在中国试验的成功,也使得这个全球发展机构得以成功转型。似乎,世行已经与中国形成了更加双向的互动关系。

  类似于世界银行,国际货币基金组织和联合国开发计划署等许多的国际经济组织在中国过去的发展中都发挥了重大作用。国际货币基金组织在中国货币的改革发挥了也许是一个不可或缺的作用。不同于世界银行,UNDP的“人类发展”在中国的影响越来越大,也许是中国后来重新反思“GDP至上”,提出“科学发展”和“增长方式的转型”的一个知识来源。

  让中国“按照国际规则办事”

  自2005年9月时任美国常务副国务卿佐立克提出要求中国做现存国际体系中的“负责的利害攸关方”,美国一直要求中国在国际上“按规则办事”。美国闭口不谈,也不可能谈到底是“什么规则”、“谁的规则”这类问题,因为在美国看来,不言而喻,“国际规则”当然是现行国际规则,而现行规则都是美国主导下形成的。不过,在中国的质疑之下,不耐烦的美国似乎开始明确“什么规则”和“谁的规则”这类基本问题,但并没有实质内容。比如,此前不久,美国要求中国和东盟就“南中国海”争端尽快制定有约束力的国际“行为准则”。因为美国强调国际公海“通行的自由”,将来的南海各方行为准则,也无非是以“通行的自由”为中心。

  美国以及其它西方国家,甚至不少亚洲国家不断要求中国“按照国际规则办事”,好像中国从来“不按照国际规则办事”一样。这制造了一个天大的谎言。到目前为止,中国加入了几乎所有的政府间国际组织和有约束力的国际公约。中国加入了《联合国海洋法公约》和《京都议定书》,美国则从来没有加入《联合国海洋法公约》(具有讽刺意味的是,2012年,为了在世界海洋对付中国的兴起,美国准备加入这一公约),更退出了《京都议定书》。中国第一个于2003年签署了不使用武力解决争端的《东南亚友好合作条约》,美国则迟至2009年才签署该公约。

  让中国“按照(现存西方主导的)国际规则办事”就是全球治理中国。

  其实,“全球金融危机”前后出现一直争论到今天的关于“华盛顿共识”和“北京共识”问题,但这并不是真问题,而是一个建立在极大误解基础上的假问题。伴随着中国的市场化经济改革,在国际金融组织和世界贸易组织的介入下,中国的宏观经济政策和宏观经济体制实际上也是按照“华盛顿共识”一步步地改革和演变的。如今,中国的宏观经济政策之所以能够和西方进行协调与合作,是因为中国的经济体制与西方的经济体制的趋同和接近,所以,中国本来就是“华盛顿共识”的一部分。中国支持非洲的中非合作计划,以及为促进全球发展而与世界银行建立起来的新型伙伴关系,都是在“华盛顿共识”下进行的。“华盛顿共识”也有一个适应和改进的过程。中国在过去的发展中并没有创造出什么“北京共识”。如果说有“北京共识”的话,那也不过是改造过的“华盛顿共识”或者“华盛顿共识”的一个种类。

  国际规则、国际规制等不是一成不变的。要通过国际规则和国际规制统治或者治理世界,就要在创设、导引、成立国际规则和国际规制上带头。欧盟在全球气候治理上就是这样。当前包括中国在内的国际社会争论的“欧盟碳排放交易体系”(ETS),即欧盟计划从2013年起实行“碳税政策”。欧盟这样做,遭到了中国等国的批评和抵制。欧盟已经在体制上准备通过征收“碳税”治理气候变化。其它国家,对欧盟的简单批评和抵制无济于事,最好的办法不是批评和抵制,而是实行同样的“碳税”政策,只有这样,一方面迫使欧盟对其政策和体制有所调整和放松,另一方面,也向欧盟看齐,并与欧盟、联合国等进行宏观经济政策协调。

  一个令人担心的危险是,中国在全球气候治理方面并没有争取占据国际规则和国际规制的高点,到头来只能继续被欧盟等在气候治理上领先的行为体所治理。

  我举这些例子,是想说明一点,过去30年从我们看来的所谓中国的“国内”发展和变革,其实,绝对不是严格意义上的“国内”治理。从全球治理,或者从其它国际行为体的角度看,全球治理的最大内容之一是对中国的治理,也就是说,中国一直是全球治理的对象和目标。

  中国如今提供给诸如非洲和阿富汗等许多国家的援助是不附加严厉条件的,尤其是著名的“不附加政治条件”,其“条件性”是弱的。但是,从20世纪80年代以来,作为国际经济组织援助的接受国,中国是接受、落实了经济发达国家(双边)和主要由这些国家主导的国际经济组织(多边)设立的援助中国的严厉条件的。1998年,国际货币基金组织在“亚洲金融危机”期间迫使一些亚洲国家,尤其是印度尼西亚接受其苛刻的“救援”条件的故事,对许多人来说,仍然历历在目。研究者用这个例子来说明国际货币基金组织在管理金融危机中的角色。国际金融机构过去向中国附加的具体条件性,我们国际关系学者所知甚少,但肯定是有条件的,而且也一样严格。

  “中国参与全球治理”

  外国和国际经济组织在中国治理中的过程和事实说明:中国一直是“被”全球治理的。承认这一点,是需要相当的勇气的。

  如上所述,国际制度介入各个主权国家的治理,本来是当代世界的现实,但许多人因为民族主义等考虑却不愿意面对或者承认这一点。因为,世界银行和国际货币基金组织,甚至UNDP等等国际经济组织,不会在美国或者欧洲各国发展中发挥作用。普通美国人也不知道这些机构或者对这类机构漠不关心。我们当然知道,第二次世界大战结束时拟定的这些“战后安排”,除了世界银行一度是为了欧洲(西欧)的复兴,针对的对象不是西方国家。但是,西方通过国际经济组织对非西方国际的介入,帮助维持和强化了西方对世界的统治。

  如今,世界上许多事情正在发生也许是转折性的大变化。

  一方面,如上所述,世界银行等国际金融机构在中国发挥的作用继续存在且扩大。但另一方面,中国也越来越影响国际金融组织。

  在当前的“全球金融危机”下,由于不能有效地介入管理金融危机的过程,国际金融组织也面对着他们的“治理危机”,即他们的资源不足、机构“治理结构”老化、“新兴国家”和发展中国家在其中的代表性不够、决策过程和效率存在各种问题。为了存在和转型,国际金融组织更加重视中国等“新兴国家”的作用。

  中国仍然看重现存的国际经济秩序,仍然孜孜以求进一步深化与国际金融组织的关系。中国在“全球金融危机”期间分别向世界银行和国际货币基金组织“增资”出了大力,但与此同时,中国要求提高在国际金融组织中的投票权地位。不仅如此,中国也希望进入国际货币基金组织的“特别提款权”,以便让人民币与美元、欧元、英镑、日元等一道成为国际储备货币。到目前为止,还没有任何一个发展中国家的货币是国际储备货币,人民币如果如此了,则创造了世界经济历史的纪录。

  所以,似乎一个在世界经济体系中变化了的中国,不再仅仅是“被”全球治理,而是中国也开始要去治理世界。

  上述就是当前的“中国参与全球治理”的宏大背景。

  这次“全球金融危机”带来的一个结果是,不管西方是否愿意,“全球治理转型”的时代命题已经提出,并且,各种力量开始推动全球治理走向实质性的转型。

  全球治理的转型为中国从被全球治理到参加全球治理、在全球治理中发挥更大的作用提供了机会。“中国治理世界”应该构成全球治理转型的一部分。笔者在此提出“中国治理世界”的命题,并非“空想”,而是认为,如果没有“中国治理世界”,根本就谈不上“全球治理的转型”;中国接受“世界治理中国”时间太长了(最近这次是过去30多年),从历史转折的意义上,也该是“中国治理世界”的时候了。

  然而,中国治理世界的时代是否真的来临,主要取决于我们的主观意识和规划,以及我们治理世界的准备和能力。我们通过什么方式去治理世界?我们是在现存的全球治理框架内治理世界,还是试图在新的框架中治理世界?这个世界,现存的国际制度不足以全球治理,而许多新的领域和新的议题(如气候、网络、极地等)却缺少国际制度。各国不仅试图在现存国际制度的改革中寻求全球治理的希望和在“全球治理的政治”中的有利地位,而且在创设新的国际制度方面各有各的表现,有的带头,有的跟随,而有的则显然在新的国际制度形成过程中大大地无意识,今后难逃“被全球治理”的命运。

  “新兴大国”能否有机会“变天”?

  人性的弱点之一是往往陷入非此即彼的简单思维中而无法自拔。比如,有一些人认为,中国已经加入现存世界秩序,且是现存秩序的“最大受益者”中包括许多的中国人和中国机构,所以,不应该挑战现存秩序,而是应该坚持“不挑战”,况且,中国如果要挑战现存秩序,在力量上尚不具备。而另一些人认为,现存秩序的弊端在这次金融危机中再次暴露无遗,现有国际制度无法根治资本主义的内生顽疾;中国加入现存秩序不是“免费搭车”,而是付出了巨大的代价;西方的主导与非西方的缺少代表性与发言权说明现存秩序的不公正性和不合理性;改革并不一定能让现存秩序很好运转,况且,从联合国到国际金融组织的改革,改革仍然是小修小补,不触及西方统治的根本,而是强化西方领导的世界秩序,所以,应该“另起炉灶”,建构新的世界秩序。

  确实,在维持并强化现存秩序和制度与打破、另起炉灶新秩序是两种截然不同的观点,甚至存在着水火不容的冲突。中国若要走向治理世界的地步,当然要面对、回答这个最为基本的问题。截至目前,在理论上,这一问题并没有很好地回答。

  2008-2009年,为了挽救西方经济,动用“新兴大国”(即非西方力量)的资源对抗金融危机,西方“七国集团”及其衍生“八国集团”决定召开“二十国集团”(G20)峰会,且一度向非“八国集团”的成员国开出空头支票,让“二十国集团”而非仍然的“八国集团”成为“国际经济合作的主要平台”(2009年G20匹兹堡峰会《联合声明》)。这一声明被“新兴大国”,甚至整个发展中世界都当做了全球治理变革重大的积极发展,却随即遭到了一些西方国家的强力抵制。加拿大、日本、英国、法国等都坚持主张“G8和G20并存”,并让“G8领导G20”。

  西方竭力维持在现有全球治理中的主导权而非真正改革国际金融组织,在2011年的国际货币基金组织总裁更替和2012年的世界银行行长“换届”中都得到具体细致的反映。欧美分别“卫冕”了IMF和WB的领导权,预示着在未来5年西方主导世界经济治理的局面将持续。5年后,中国、印度、巴西等“新兴大国”能否有机会“变天”,让来自非西方世界第一次掌管国际金融组织?这一前景是有可能的,但并不是必然的。一切取决于西方的“危机”和“新兴大国”的“崛起”势头,即所谓“权力转移”是否持续。

  令人担心的是,在“全球金融危机”仍然继续演变的情况下,一系列所谓的“金砖国家”,其“含金量”大大下降,尚未现代化、弊病丛生的印度政治终究难以持续印度的“发展奇迹”;“依附论”的故乡之一巴西仍然没有摆脱对西方,尤其是美国的“依附”,巴西的第一大贸易伙伴中国的经济增长“软着陆”可能严重打击巴西对中国的能源和资源出口;中国经济转型困难;俄罗斯的“复兴”不过是建立在新的“强人政治”和出售资源的基础上。

  全球治理有可能从旧到新的更替和转换,无疑是中国全球治理研究者和实践者的机会之窗,但是,我们怎么才能抓住这一机会?中国能否最终做到治理全球,即在“新的全球治理”中发挥新的作用?我的看法是,在既有的巨大政策惯性下,先不要急着回答这些问题。由于中国既是维持现存的全球治理,又是推动全球治理转型,更由于中国长期以来是其它全球治理行为体治理的对象,一个有着“平天下”传统抱负的中国能否最终在21世纪全球治理转型中发挥关键的不可或缺的作用,是未定之天。

    

  (本文为作者在中共中央编译局“全球治理与发展战略研究中心”成立大会与学术研讨会上的发言)

我来说两句已有0条评论

我的态度:

登录|注册 需要登录后才可以发表评论

本期杂志

21世纪的新型大国关系
《外交观察》第三辑的主题是“21世纪的新型大国关系”。本期中,美国与俄...[详细]

·中美军事合作关系:我们如何共...

·新兴大国关系:寻求中美关系的...

点击排行