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张云:全球治理不能出现领导力真空

作者:张云   来源:《联合早报》发布时间:2012/07/10
摘要:全球力量对比从北向南,从西向东的转移的大趋势将会继续下去,不知道将来是不是会出现人们常说的多极化的世界,因为这个极的概念将会出现深刻变化,在经济领域多极化的成员组成可能不一定同政治安全或者文化领域的一致。但是有一点可以肯定的是全球权力将会更加弥散,而且在不同领域弥散的方向、程度、范围都会不一样,这是一个更加精彩的世界,也将是一个更加充满不可预测性的世界,意味着我们生活在国际格局的重大变动的过渡期。

  2012年6月,20国集团峰会和里约热内卢可持续发展峰会先后在墨西哥和巴西召开,同一个月两次全球性峰会在拉美地区召开本身就意味着我们正生活在一个全球力量急速变化的时代。但是两次峰会的实质成果并不令人特别满意,而目前其他的国际治理机制框架也有类似的问题,全球治理呼唤着担负领导角色的国家(们)的出现。

  全球治理机制严重滞后

  以联合国、世界银行、国际货币基金组织(IMF)和世界贸易组织(WTO)为代表的现存国际政治经济机制,是二战结束后在美国主导下建立起来的。应当承认它们在过去的几十年里,为维护世界和平和发展提供了重要的制度保证。两次世界大战爆发的重要原因之一,就是二十世纪前半期几乎没有这样广泛覆盖的制度保障,世界缺少能够包容和引导新兴崛起大国德国和日本的框架。过去半个多世纪虽然经历了漫长的冷战时期,但人类避免了世界战争惨祸的重演,这些美国主导的全球治理机制功不可没。

  但冷战结束后,特别是过去十多年的发展带来了国际力量的重大变化,而现存的治理机制的革新升级却远滞后于这些变化。从政治领域来说,联合国常任理事国的五大国体制是在美国战时总统罗斯福的“四大国方案”基础上形成的(英国认识到自身实力的下降坚持法国必须成为常任理事国,所以在原有的美苏中英四大国外,又增加了法国),反映了二战战胜国和主要大国的利益。但是这种框架不仅在地区分配上不合理,而且事实上忽视了战后去殖民化后诞生的大量民族国家和战败国走和平道路后希望得到承认的诉求。拉美和非洲国家都没有在安理会成员构成上得到反映,战后独立的大国印度和在过去几十年和平发展的德国、日本的呼声也不是完全没有道理,当然他们应当更多地说明入常后做什么怎么做而不是为了入常而入常。

  在经济领域,以IMF为例,目前的规则是通过决定需要获得85%的支持,美国拥有16.75%投票权,这说明美国实际上拥有一票否决权,而在被认为IMF至少需要1兆美元拯救欧元区的行动中,美国并没有注资。相反的,中国在6月18日注资了430亿美元,巴西、俄罗斯和墨西哥各自注资100亿美元,土耳其50亿美元,其他的一些新兴国家也给与了小额的注资。如何增加新兴国家在国际金融机构中的发言权已经是刻不容缓的议题。再比如开发援助领域,世界银行长行长职位为美国人独揽,运行方式基本是北方国家对南方国家的考察和援助,但是中国、印度、巴西等发展中国家已经成为了重要的援助国家,“南南援助”的发展并没有在世行框架中得到体现。

  全球经济危机发生后到现在的几年时间里,美国开始反省过去十年的两次战争(伊拉克战争和阿富汗战争)带来的严重后遗症,首先解决国内问题似乎已经成为共识。美国的内转一定程度上也可以解释为在对外上更倾向于孤立主义。尽管奥巴马总统和希拉莉国务卿不断强调美国的“特殊责任”,但是事实证明美国战略收缩体现在以下几个方面:

  在军事上,奥巴马去年底结束了伊拉克战争,2014年结束阿富汗战争,去年的利比亚危机中美军宣布“在幕后领导”,在亚洲尽管高调提出“再平衡”但军事的物理存在趋减。

  在经济上,奥巴马政府对于欧洲的金融危机关心不足,承诺更少。

  在贸易政策上,则体现为保护主义倾向,对多哈谈判关注甚少。美国政府甚至没有派出高级别官员参加里约热内卢可持续发展峰会。

  美国总统选举的主要焦点将会主要围绕国内经济问题,特别是就业,选举活动的任何外交问题都会在国内和经济这两个框架内展开。美国当然有合理的理由专注国内,但问题是美国的过度收缩和新的全球领导力提供者的不及时出现将会造成“全球治理领导力真空”(leadership vacuum in global governance),这将会造成严重的全球后果。

  过渡期大国的全球道德责任

  过去几十年时间,世界(至少是西方世界)已经习惯于一个事事牵头的美国主导下的国际治理,尽管美国的很多霸权做法引起许多争议和不满,但对于美国的领导力基本上是被默认的,否则中国和俄罗斯也不会耗时费力地申请加入世界贸易组织。对于美国从全球领导角色的一定程度后退,却让这个世界显得有些准备不足。有人说中国或者“金砖国家”应当担负起全球治理领导角色,如果真的能够立即实现当然是好消息,但问题远没有那么简单。国内急需要解决的种种挑战将会让中国在国际事务上长期保持适度稳健的姿态,印度、巴西等国家则更可能承担地区治理的任务而不是全面对应全球层面的挑战。全球治理提供者的缺失将可能让我们进入一个G0的世界,那么中小国家将会更加无所适从。

  全球力量对比从北向南,从西向东的转移的大趋势将会继续下去,不知道将来是不是会出现人们常说的多极化的世界,因为这个极的概念将会出现深刻变化,在经济领域多极化的成员组成可能不一定同政治安全或者文化领域的一致。但是有一点可以肯定的是全球权力将会更加弥散,而且在不同领域弥散的方向、程度、范围都会不一样,这是一个更加精彩的世界,也将是一个更加充满不可预测性的世界,意味着我们生活在国际格局的重大变动的过渡期。

  回想上个世纪前半期,全球领导从大英帝国向美国转移的历史虽然没有造成它们之间的战争,但却经历了两次世界大战,其中的重要原因就是全球领导力的交接出现了真空。被称为“日不落帝国”的英国,事实上在十九世纪晚期制造力已经被美国赶超,失去了世界头号经济强国的地位,一战后美国的军事实力至少已经同英国相当,但是世界仍然相信皇家海军。伦敦的金融中心地位和广大的海外殖民地与帝国商业网络,仍然支撑着英国至高无上的领导地位。但是事实上,英国已经失去了领导世界的意愿和实力,这些在二战前夕的绥靖政策以及日本攻击下英国的东亚殖民地惨败中一览无遗。

  与此同时,已经崛起的美国经过大萧条时期,国内的孤立主义气氛阻碍了美国积极地承担起全球责任,直到英帝国面临灭顶之灾威胁的时候,美国才意识到了危险。随着1941年参战后,美国正式开启了从英国那里承接世界领导的角色的进程,尽管后来被誉为“被邀请的帝国”,但是人类已经为此付出了几千万的生命。如果历史可以假设的话,美国在上世纪之初就愿意更多地承担国际责任,而英国延长提供领导力的时间,可能大战就可以避免。

  当然,目前的国际关系不能够同百年前完全类比,我们已经有了更各种各样的全球和地区的治理机制、对话渠道和沟通平台,这些是那个时代没有的,国际关系已经比过去更加有章可循,更加民主化。但是应当看到这些机制如果缺少有力的领导,国际治理的民主化就会陷入议而不决的劣质民主,那样的话机制本身的存在合法性就会受到质疑,长此以往机制可能风化甚至消亡。对于美国来说,需要继续在可能的情况下提供全球领导力(当然不是霸权式的),而其他主要大国要以不同方式积极补充美国留下的空白直到更加平衡的全球领导力提供格局形成。例如在阿富汗问题上,美国宣布2014年全面撤军,但是阿富汗本国维护安全发展经济的能力令人担忧,美国离开后的塔利班复活也不是没有可能。对此,中国就应当承担起部分2014后的阿富汗援助责任,中国不仅是阿富汗的邻国,而且一个原教旨主义的阿富汗将会影响中国西部的安全。可喜的是,在今年的上海合作组织峰会上,中国已经在这方面迈出了积极的步伐。当然,要注意的是不能让世界产生中国在同美国争夺阿富汗的控制权的印象。

  在国际关系研究中,权力转移常常被认为会引起新旧霸权的战争,但是在当今权利弥散的世界中,全球治理领导力真空更加危险。回顾历史展望未来,历史过渡期的大国必须要勇敢地负起全球道德责任避免领导力真空的出现,世界不需要霸权但是我们需要领导。

  日本国立新潟大学副教授

 

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