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二十国集团的转型选择和发展前景

作者:杨洁勉   来源:《国际问题研究》2011.6发布时间:2012/03/27
摘要:2008年的全球金融危机催生了二十国集团(G20)机制的升格,3年后的G20正处于从应对国际金融危机的有效机制向促进国际经济合作的主要平台转变。在此转型过程中,G20内部的不同群体因利益和理念差异而对转型具有不同的看法,从而需要在发展方向、指导思想、组织机制、议题设置及其有效性、合法性等五个方面进行整合。中国逐步形成了其关于G20转型和发展的基本战略和思路,正在努力通过G20转型而推动国际体系改革。

  一、历史进程和历史机遇

  历史的偶然性中存在着必然性。G20机制的形成和发展深刻反映了二战结束以来国际力量格局的变化和国际体系的改革进程。

  二战后的世界经济发展在发达国家和发展中国家中呈现出各自不同的历史进程。以美国为首的发达国家在经济主导权方面经历了由独享到分享的进程。二战后,美国凭借其超强的经济和军事力量,主导了国际贸易和金融体系,确立了美国在全球经济治理领域的霸权地位。20世纪70年代中期,在金融危机和能源危机的冲击下,在美苏冷战的压力下,美国已无法维持其经济和金融霸权,为保持优势地位而建立了以七国集团(G7)为核心的西方集体霸权。在建立之初,G7的主要作用是协调西方大国之间的经济政策,统一各自对外立场,维护它们在国际体系中的既得利益和强势地位。冷战结束后,随着全球化进程的推进和全球性问题的凸显,G7因吸收俄罗斯而扩大为G8,它试图由协调西方世界对外政策的核心机制向协调国际政治、经济、安全及社会政策的全球治理中心转变。但由于新兴经济体的崛起,G7/G8在许多全球治理问题上都显得心有余而力不足。1997年亚洲金融危机后,美国决定推动G7“在布雷顿森林体系内部建立一个非正式对话机制,扩大具有体系重要性的国家之间主要经济和金融政策议题的讨论”。①作为G7财长和央行行长会议补充的G20财长和央行行长会议由此诞生。由于G20主要讨论经济和金融议题,因此它的建立并没有改变G7/G8在全球治理中效率和代表性不足的问题。西方发达国家企图通过进一步对话使新兴大国接受西方的规则和安排并分担国际责任,从而在本世纪初逐步形成了G8+5模式。

  发展中国家(地区)在战后世界经济中的地位不断提升。自上世纪60年代起,亚洲“四小”利用西方市场、资金和技术迅速起飞。70年代末,中国走上改革开放之路。同时,东南亚的马来西亚、印度尼西亚、泰国和菲律宾也跻身经济高增长国家之列。东亚逐渐发展成为可以与北美和欧洲相媲美的经济板块。进入21世纪,巴西、俄罗斯、中国、印度和南非等新兴市场国家更呈现出群体崛起之势,在世界经济总量和增量中的比重逐年提高。1989年冷战结束时,G7的GDP总量约占当时世界经济总量的62%,俄罗斯、中国、印度、巴西、墨西哥和南非等6个新兴大国的GDP总量占世界经济总量的比重还不到8%;到2009年,G7的这一比重下降到53.24%,而6个新兴大国已经上升到17.51%。②

  代表世界经济新兴力量的新兴市场国家要求在全球治理中拥有更大的发言权,并在2008年全球金融危机中化危为机,在“建章立制”方面更为积极主动。反观美欧等发达国家,它们深受金融危机和经济危机的双重冲击,G7/G8无力应对危机中和危机后的严峻挑战。在此背景下,G8+5对话进程升格为G20峰会,全球经济治理由此步入了新的阶段。

  二、G20主要群体的立场

  G20成员各自的利益和理念存在差别,其立场也不尽一致。3年来,G20大致上形成了美欧日、金砖国家、中等国家和国际组织四大群体,它们的立场在相当程度上决定着G20转型和发展的成败。

  (一)美欧日群体。美欧日G7国家是旧体系的主导国家,但也认识到通过新体系能更有效地应对新的挑战。2008年全球金融危机之后出现的G20首脑峰会,是美欧日借助旧体系外壳注入新体系内涵的一种努力。其目的有二:一是将新兴经济体崛起带来的体系影响纳入其主导范围,二是让新兴经济体为其分担提供全球性公共产品的责任。

  不过,美欧日均不愿放弃G8在全球治理中的传统阵地,比如自G20诞生以来,G8峰会分别在意大利、加拿大、法国举行,在安全、发展等议题上更为努力地守护其核心话语权,以致有G8复兴的说法。而G7财长会议在金融领域同样十分活跃,比如2011年3月日本大地震之后迅速联合干预日元汇市。

  自2010年11月首尔峰会(即G20开始向中长期经济协调转型)以来,各方分歧突出,引发不少悲观看法,美欧亦不例外。有观点认为美国对G20的兴趣和领导力下降。英国前首相布朗认为当前“微边主义(mini-lateralism)”盛行,各国局限于关注自己的国内事务,G20未能实现其使命。③

  美欧日之间的分歧影响到G20的实效,如2009年4月伦敦峰会上关于加强对避税天堂监管的争论,2010年6月多伦多峰会上关于削减财政赤字与刺激经济复苏的争论,最近关于是否设定经常项目盈余或赤字占GDP比重目标等参考性指南问题等。此外,美国认为欧洲在当前的全球经济治理机构(国际货币基金组织和世界银行)中代表权过多,应向新兴经济体转让份额、投票权和高管职位。欧洲则力图保住既得利益,维护其在G20的“欧洲重心”(德、法、英、意、西班牙、欧盟等)。

  (二)金砖国家群体。巴西、俄罗斯、印度、中国、南非等金砖国家大都会随着新体系的建立获得更大的话语权,但也可能因此承担更多责任和受到更多国际制度的制约。它们在建立新体系上具有很强的积极性,但在应该承担多少责任方面却存在迟疑。

  金砖国家珍惜进入全球经济治理中心的历史性机遇,普遍主张发挥G20的积极作用。金砖国家在努力促进世界经济稳定、健康发展的同时,在G20中维护新兴市场和发展中国家的利益。

  金砖国家主张提高新兴市场和发展中国家在国际金融机构中的发言权和代表性。在金砖国家以及其他新兴市场国家的努力之下,发达国家在国际货币基金组织的整体份额由60.5%降为57.7%,而发展中国家的整体份额则由39.5%升至42.3%。世界银行发展委员会也通过了投票权改革方案,由发达国家向发展中国家转移3.13个百分点,发展中国家的整体投票权由44.06%提升至47.19%。

  金砖国家主张建立稳定的储备货币体系。金砖国家呼吁提高特别提款权的作用,并扩大了在双边贸易中采用本币结算的范围。巴西财长曼特加还提出由美元、欧元、日元、英镑、人民币和雷亚尔组成新世界储备货币的构想。④

  金砖国家主张加强国际金融监管和改革,加强各国政策协调与监管合作。金砖国家反对以美国为首的西方国家力图促成将汇率政策和经常性账户损益表列为评估全球经济的指标,批评美国的量化宽松政策给新兴经济体带来巨大的通胀压力,要求加强国际金融监管,减少国际热钱对新兴经济体的冲击。此外,金砖国家还希望G20成员通力合作,防止大宗商品的价格过度波动。

  (三)中等国家群体。进入G20的中等国家,无论是发达国家还是发展中国家,都高度重视G20作为世界经济合作主要平台的作用,也努力将自身作为G20成员的地位转化为实实在在的权益。

  墨西哥把G20视为全球治理的新平台和提升自身国际地位的载体,借助将成为2012年G20主席国的机遇,积极推动大外交战略。土耳其始终坚守发展中国家的“低位平台”,并强烈主张并积极发展其作为发展中国家与G20之间的纽带与桥梁作用。阿根廷高度重视G20,但在农业等问题上甚至不惜为维护自身利益而与G20其他国家相抗衡。澳大利亚急切希望G20在自由贸易的制度规范上能够发挥积极的引领性作用,并以国内强大的金融板块为支撑,力求在国际金融规则的改进中占据主动地位。西班牙是G20“永久被邀请国”,它积极探寻从“中间”转为“正式”、从“边缘”走入“核心”的机遇。

  (四)国际组织群体。国际货币基金组织、世界银行等国际金融机构虽然不是G20的正式成员,但也是G20的利益攸关方,有的还是其意图的执行方。

  作为G20峰会机制的得益者,国际货币基金组织、巴塞尔委员会、金融稳定理事会等积极主张加强这一机制。国际货币基金组织等本已面临生存危机,但是这次金融危机爆发和G20峰会机制的建立使其获得了新的资源、动力和使命,其影响力得到了延续甚至扩展。世界银行亦在资源、动力、机构改革等方面与国际货币基金组织一样受益于G20的升格,但更为关注发展问题和全面改革,佐利克行长认为G20应超越布雷顿森林体系的狭隘视角,推进货币体系、经济结构和自由贸易一揽子改革,加强对发展中国家基础设施和能力建设的支持,关注粮食安全问题。⑤世界贸易组织亦是G20的受益者,但认为G20未能推动多哈回合取得突破,因而是有效的却不够积极的防御机制。⑥联合国对于G20的态度则比较复杂。联合国是当今世界最具普遍性、代表性和权威性的政府间国际组织,但其决策效率低下,在一些政治和经济议题上曾被G7/8边缘化。G20的升格事实上对联合国的地位和作用均构成挑战。且有观点认为,随着G20议题的扩大,联合国的职能范围会被进一步侵蚀。联合国国际货币与金融体系改革专家委员会提出应在联合国内部建立一个20-25个成员组成的经济委员会取代G20。⑦不过,考虑到大幅度改革的困难,联合国在总体上承认G20机制的进步意义,并希望借此全新的机制平台宣扬其道德优势并加强其地位,以能够通过合作加强双方的互补性而不是被后者取代。在G20峰会诞生之初,联合国秘书长潘基文数次提议峰会安排在纽约联合国总部举行但未得到响应。潘基文后又呼吁,G20应对发展中国家的弱势群体给予更多的关注,对粮食安全、气候变化、联合国千年发展目标等给予更大的关注。

  三、转型期的选择菜单

  如前所述,是历史发展的需要选择了G20。但处于转型期的G20也必须对自我发展做出历史性选择。G20升格是国际体系内部顺应历史潮流的自我改革,但作为一个新的国际机制,其可持续发展和生命力取决于其发展方向、指导思想、组织机制、议题设置及其有效性、合法性五大因素,且面临比G7/G8更大的挑战。对于只有3年历史的G20峰会机制而言,它正面临着以下主要选择:

  在发展方向方面,G20的渐进式讨论有三个重点。其一,在G20是维持危机应对的临时性平台或全球经济治理的长久性机制问题上,大多数成员属意后者。其二,如果作为一个长期性全球机制,G20应该是经济和政治并重还是继续聚焦于经济、特别是金融问题。迄今为止的多数意见认为还有待观察而不必急于下结论,最终很可能取决于新兴国家在其他议题领域的地位和影响力变化程度。其三,G20在整个全球治理机制网络中的定位,大多数意见希望视情况不同而处理好与已有国际机制的“替代”、“补充”或“合作”关系。

  在指导思想方面,西方自由主义的市场经济思想面临新的挑战,在国家与市场的关系问题上出现了较大的修正,并对G20的运作产生较大影响。首先,1997年的亚洲金融危机和2008年的全球金融危机的爆发揭示,金融市场自由化与贸易有很大区别,加强金融监管的思想日益为国际社会所接受。这也是G20峰会今后预期会继续关注的领域。其次,环境问题的上升亦使得自由主义的扩张有所收敛。再次,国际格局变化亦导致西方国内政治格局变迁,经济民族和民粹主义、贸易和投资保护主义等明显抬头,在欧债危机中亦有表现。第四,权力结构的分散和全球治理的兴起使得合法性需求上升,这将是G20必须认真面对和处理的重要问题。

  在组织机制方面,大体上存在三大类设想。第一类是“强化G20和弱化G7/G8”。它可再细分为“实体”和“软体”两种。“实体设想”是不断做实和强化G20机制,将其从论坛型峰会发展成实体机制,包括设立秘书处、确定相对固定的议题、成员数量、完善约束和评估机制等。“软体设想”是保持G20“软性机制”的特点,继续保持G+X的年度会议参与方成员,轮值国协调年度主题,主要讨论当年的突出议题等。第二类可称为“双轨制”或“多轨制”。如在G20的“大多边”同时存在一些“小多边”,西方国家的G7和金砖国家等发挥各自不同的作用。第三类是结束型设想。在发达国家方面,有人认为G20在完成危机应对的使命后宣告结束,而G7和北约则在全球政治、安全、经济等领域发挥主导作用。在发展中国家方面,非G20国家要求类似联合国的组织替代合法性和代表性都不足的G20。总之,正如一些学者指出的,G20峰会制度创新的目的不在于制定一套僵化的规则和程序,而在于提升其领导力和程序意识,促进其实现有效转型。⑧

  在议题设置及其有效性方面,G20亦面临如下几种选择:一是近期而言,是继续集中于金融改革还是转战推进贸易自由化。有观点认为,金融议题常常涉及深层次的利益冲突,比如国际货币体系改革、主要储备货币发行国的货币政策如何受约束等问题,而推进多哈回合是容易得多的事情,美国为代表的发达国家与印度为代表的发展中国家之间关于农产品贸易的协议已经到了最后关头,按照“先易后难”的原则,G20应该尽快将关注重点从金融转向贸易议题。但是这种看法受到很多质疑。在当前西方贸易保护主义盛行的情况下,多哈回合近期前景十分黯淡,更何况贸易谈判涉及太多的国家、部门利益冲突,重新开始相互协调困难重重。二是中长期而言,是继续集中于经济还是兼顾政治议题。该问题前面已经提及,此处想进一步强调的是,议题范围直接影响G20机制的有效性,但是没有绝对完美的解决方案。宽泛的议题有助于领导人讨价还价时交换议题和达成共识,而议题过于发散又会导致谈判失去重点,影响实质性问题的解决。不过,G20作为最高层级的会晤,如果长期化和机制化,更有可能从战略层面讨论各类议题,而将具体议题的落实交给部长级会议。

  在代表性和合法性方面,G20的升格就是对G7/G8代表性不足的修正,但其代表性和合法性问题仍受到非G20成员国家的质疑。有种观点认为,G20要实现由危机救助向长期经济治理机构的转型,必须增加非成员方的参与。可考虑在保持其核心成员不变的同时,提供一定程度的外部准入,如按功能和议题需要,并兼顾地区平衡,增加非成员方的参与。⑨

  四、中国的战略思维

  G20的转型和发展直接关系到世界经济和政治的发展方向。作为G20峰会和新兴经济体的重要成员,中国高度重视G20的转型选择和发展前景,其相关战略思维也正在逐步形成、发展和完善。

  (一)以G20为抓手推进国际体系和平转型

  中国是个发展中国家,自上世纪70年代以来,一直主张国际体系改革应当朝着更加公正合理的方向发展,并逐步形成了与时俱进的国际体系观,而G20的升格又为中国和其他成员共同推进国际体系和平转型提供了抓手。

  中国通过G20提高新国际体系的代表性。中国认为由西方国家主导的战后国际体系存在代表性不足的问题,特别是没有考虑到广大发展中国家的利益和诉求。中国主张在新一轮的国际体系重组中,不能仅以经济实力和经济增长贡献率衡量一切,还应考虑到地域、历史和文化等诸多因素。G20是对G7/8的一种纠正和进步,但还需要通过完善G20内部机制和加强与非G20行为体的互动以逐步提高其代表性。

  中国通过G20提高新国际体系的公正性。公正是相对的,首先是相对于旧国际体系,新国际体系应当在权利和义务分配上体现更大的公正性,G20在成员构成上、在国际货币基金组织和世界银行的改革上、在提高新兴国家的话语权方面等都体现出相对的公正性。其次是相对于发达国家,G20应当更多地考虑广大发展中国家、特别是处于边缘化的最不发达国家的权益。中国在G20不仅考虑自身地位的提高,而且照顾到其他新兴大国的权益,特别还要求G20中的发达国家要考虑到非G20发展中国家的权益。最后是相对当今的过渡阶段,今后的G20应该体现出更大的制度公正和规则公正。G20只有3年的历史,在建章立制方面刚起步,难免留有许多旧体系的痕迹。但在筹划新的机制和规章制度时,更要从长远的视野体现对广大发展中国家的公正性。

  中国通过G20增加国际经济治理的有效性。中国认为作为世界经济治理的主要平台,应当发挥它在危机应对、议题设置、问题解决等方面的有效性。第一,G20在应对2008年国际金融危机方面发挥了主导作用,但需要在后金融危机时期延续和扩大其效应,促进世界经济的复苏,推动世界经济强劲、平衡和可持续地发展,以及对国际金融的有效监管。第二,G20在当前世界经济和发展的议题设置问题上面临更大的挑战。在经济全球化时代,世界经济日趋复杂,动向趋势更难预测,主要议题更难确立。此外,由主席国确定G20峰会主要议题的做法具有片面性,需要从制度建设的高度予以解决。第三,问题解决的有效性涉及面更广,因而也更加复杂。G20是成员领导人之间进行讨论的软机制,其决议和最后声明都需要其他国际机制以及各种行为体的实施。而且,解决问题的有效性直接关系到G20机制的生命,也是其能否得到国际社会持续支持的重要标尺之一。

  (二)以G20为平台调整大国和中等国家(Middle Power)的关系

  G20为中国和G20成员提供了更为广阔的外交空间与领域,也丰富了中国外交的内涵和外延。

  G20增加了中国和传统大国互动的建设性。中国和美国是提升G20作用的主要推动者,两国在国际金融治理方面既斗争又合作,以多边合作推动双边合作。中国和法国、英国、德国等也增加了全球层面的交汇点,有利于在更广阔的范围内进行互动。

  G20丰富了中国和新兴市场国家的多层次合作。在全球层面上,中国和新兴市场国家在G20内外的互动推动着国际体系的重组。金砖国家峰会和G20峰会的平行举行,增加了G20机制的多样性和多元性。金砖国家不仅加强了相互间的立场协调和机制性合作,还加强同其他新兴市场国家的沟通,从整体上增加了新兴市场国家的力量。在地区合作层面上,中国和来自不同地区的新兴市场国家互动,加强了同地区或跨地区的合作。在双边合作层面上,G20丰富了中国和俄罗斯、印度、南非、巴西等战略合作伙伴关系的战略意义和合作内容。

  G20有利于中国和各类中等国家进行多样性的合作。就发达的中等国家而言,中国和澳大利亚、加拿大等在能源和资源秩序方面具有共同利益,中国和意大利、西班牙等在加强金融和投资方面的合作有积极意义。就邻近的中等国家而言,中国和韩国、印度尼西亚等共同提升亚洲国家的国际地位。就中东的中等国家而言,中国同沙特阿拉伯和土耳其在G20的合作加深了中国同阿拉伯/伊斯兰世界的沟通和理解。

  (三)以G20为舞台展现负责任大国的形象

  首先,中国正在夯实做强国内基础。中国正在走一条科学发展的道路,全面推进国家的经济文明、政治文明、社会文明、生态文明的建设,增强了中国负责任大国的国内基础。不言而喻,中国综合国力的全面提升和中国成为G20的重要成员之间有着密切的关系。其次,中国正在以日益强大的国力为G20注入强大的和平、发展、合作动力。中国在应对2008年金融危机中同发达国家“同舟共济”,在全球经济治理机制建设时不挑战美国等西方国家的主导地位、不损害有关国家的核心利益、不破坏现有机制的正常运作,而是以稳定大局为重,通过循序渐进的方式进行大家都可以和平接受的改革。最后,中国在G20中同有关各方探索在指导思想和价值观方面形成共识的可能性,如全面协调可持续的发展道路、以人为本的民生思想、和平协商的共生共处理念等。

  (四)以G20为平台丰富全球经济治理的理念和实践

  中国在G20平台上向世界阐述对国家发展和全球经济的发展理念和实践,向世界展示了新兴大国的成功之路。同时,在G20框架内,中国和新兴大国加强协调,共同推进了“小多边”机制。中国重视对G20进行提炼性总结和前瞻性思考,在向世界各国学习的同时对全球经济治理、特别是金融治理提出诸如“同舟共济”和“不对抗、多合作”等新理念。为了促进世界经济强劲、可持续、平衡增长,中国建议:完善框架机制,推动合作发展;倡导开放贸易,推动协调发展;完善金融体系,推动稳定发展;缩小发展差距,推动平衡发展。⑩这些建议既具战略视野,也具有操作性,在国际上引起了良好的反响。与此同时,中国在实践中也对G20做出了以下主要贡献:

  第一,在G20框架下积极与其他主要经济体协调配合,帮助稳定美国及国际金融市场、为国际货币基金组织等提供更多金融资源、与相关经济体签订货币互换协议等,有效避免了危机进一步恶化及在全球范围内蔓延,为G20的危机管理能力提供了坚实基础。

  第二,在G20推进各国协调行动,刺激经济复苏的行动中,中国发挥带头作用,实施了基于扩大内需的积极财政政策,不仅使中国经济保持了较高增速,而且成为拉动世界经济增长的最大动力,加强了G20在推动全球经济增长方面的可信度。

  第三,和很多国家一道,中国在历次G20峰会中均旗帜鲜明地反对贸易保护主义,这为防止危机后贸易保护主义在全球范围内泛滥做出了贡献,使得G20成为推进国际自由贸易的重要平台。

  第四,中国在金融监管、石油补贴、稳定大宗商品价格、参考性指南等G20的各个领域都积极参与讨论,并提出很多具有建设性的建议,这为G20扮演一个真正意义上的全面性全球经济治理机制的角色提供了帮助。

  第五,中国重视发展中国家和欠发达国家的利益关切,积极支持韩国将“发展”作为G20首尔峰会的议题,这将有利于G20克服以往在全球经济治理方面的不足,并赢得更加广泛的支持。

  五、结语

  当前的国际体系改革始于金融领域但正在向其他领域扩展,而G20从国际金融危机的应对机制也正在向国际经济合作的主要平台转变,两者相辅相成,共同前进。从G20峰会的筹备阶段起,中国就一直同有关各方努力应对国际金融危机,并使G20成为国际体系朝着更加公正合理方向发展的重要推动力。过去的3年,是升格后的G20初创和初胜阶段,而今后数年则是其第二阶段,即向国际经济合作主要平台的转型阶段。与第一阶段相比,G20在第二阶段的任务将更加艰巨,但它的意义也将更加深远。为此,G20需要进一步整合内部力量,在求同存异或求同化异的进程中,增加目标方向的共识,积聚发展改革的物质力量,增加合法性和有效性等。展望未来,虽然在前进的道路上还存在许多可预见和不可预见的困难,但国际社会有理由对G20转型成功表示谨慎乐观,因为G20的前进方向同和平、发展、合作的时代潮流是一致的。

  注释:

  ①John Kirton, “The G20: Representativeness, Effectiveness, and Leadership in Global Governance”, in Joseph Daniels, etc. eds, Guilding Global Order, Aldershot: Ashgate Publishing Company, 2001, pp. 155-156; Statement of G7 Finance Ministers and Central Bank Governors, Washington DC, September 25, 1999, http://www.g8.utoronto.ca/finance/fm992509state.htm

  ②根据世界银行数据计算得出,见http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD.

  ③Laurence Norman, “Gordon Brown Laments G-20”, March 2