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创新合作机制,提升合作成效

————金砖国家合作机制回顾与展望
作者:桂海英   来源:中国社会科学报发布时间:2017/05/11
摘要:金砖国家合作的质量、水平与成效依然不尽如人意,深化合作的潜能尚未充分发掘,提高合作成效的困难不少。站在新的历史起点,总结经验教训,对于开创合作新局面,实现更高水平和质量的合作意义重大。同时,对于深化和创新发展经济学、全球治理理论、国际合作理论等相关理论非常必要。

  自2006年9月金砖四国外长在联合国大会期间举行会晤并开启定期化合作机制以来,风雨兼程,十年携手,金砖国家合作机制建设稳步前进,不断完善和强化,有力地推动了金砖国家合作的广度、深度以及水平的发展和提高,也为金砖国家经济社会繁荣以及共同推进全球治理体系变革和自身国际话语权的提升等起到了强大的引擎作用。合作拓展和深化过程中合作机制建设也稳步推进,同时,也应该承认,金砖国家合作的质量、水平与成效依然不尽如人意,深化合作的潜能尚未充分发掘,提高合作成效的困难不少。站在新的历史起点,总结经验教训,对于开创合作新局面,实现更高水平和质量的合作意义重大。同时,对于深化和创新发展经济学、全球治理理论、国际合作理论等相关理论非常必要。
 
  十年合作硕果累累。第一,合作愿景与共识不断增强。近十年来,金砖国家从加速各自发展以及提升各自的国际影响力出发,相互借力、抱团取暖的诉求日益浓厚,从相互认同金砖国家概念到自觉走近,各级领导人交流会晤不断增多,表达对可持续发展、自由贸易、气候治理、国家主权、和平安全、裁军、全球治理、南南合作、国际秩序等一系列重大问题有相同或相似立场,共识日益增多,立场协调更为频繁,合作意愿不断增强。第二,合作领域逐步拓展。近年来,金砖国家合作领域不断拓展,从单元到多元,从双边到多边,从最初的贸易投资到旅游、金融、文化科教,从贸易到实业、全球经济治理变革协商,从政府交流到党派交流再到智库交流、文化科技教育、立法领域交流,从国内问题到国际问题的磋商协调,从双边合作到多边合作等,合作领域不断拓展延伸。第三,合作深度日益强化与合作水平快速提高。金砖峰会到2016年已成功举办8次,每次峰会均达成了一系列重大合作协议,成为指导金砖国家合作发展的强大动力。第四,合作成效显著提升。随着金砖国家合作水平的提高,合作质量和成效日益显现。如金砖国家与联合国、二十国集团(G20)、世界贸易组织(WTO)、国际货币基金组织(IMF)、世界银行(WB)等重要国际组织就一系列全球治理等重大问题协调立场、共同发声。此外,金砖国家还通过合作在抵御金融危机、扩大基础设施投资、繁荣贸易、促进投资等方面取得了明显成就。第五,合作机制建设稳步完善,在推动经济社会转型以及促进友好交往等方面起到了积极作用。整体而言,金砖国家合作机制逐渐从较早的零散、随机、短期、松散型迈向系统化、定期化、长期化、稳定化、机制化的模式。
 
  然而,在此基础上,提升务实合作水平与合作效能仍然任道重远。
 
  第一,合作共识与愿景还有待加强。过去十余年,金砖国家合作意愿和共识不断增多,推动了一系列合作项目的实施和显著成就的取得。但整体而言,合作自觉性与自主性还不够高;同时,金砖国家对深化全面务实合作的目标、愿景、共识和节律存在较大差异,内部对一些问题的观点立场还不够一致,如对金砖国家究竟应该成为什么样的组织,对联合国安理会改革,气候治理、国际金融秩序建构以及建立金砖国家自贸区,对金砖国家开发银行与储备基金使用人民币、人民币汇率,对金砖国家扩容、设立秘书处、参与建设“一带一路”、建立仲裁机构以及评级机构等,金砖国家的立场观点并不能完全协调一致。
 
  第二,深化务实合作战略投入不够。总体而言,迄今为止金砖国家实质性的合作除了经贸、投资以及建立并开始运行金砖国家新开发银行及应急储备基金外,其余的合作基本上是谈判、交流协调对一些国际重大问题的立场等,五国对于深化合作的战略性投入缺乏具体的制度规定,包括人员、资金、设施、合作倡议及制度设计等的总体投入规模不够大,投入水平不够高、投入积极性不够强、投入保障激励机制缺位。如囿于经济规模体量以及利益诉求差距,各成员国对于金砖国家新开发银行以及应急储备基金等的合作平台投入不够大、也不够均衡。
 
  第三,合作激励与惩罚机制缺位。现有合作理论证明,一个合作团体的合作成效取决于合作主体间清晰的权利/责任平衡机制及有效的权责监督机制。金砖国家内部迄今更多的是合作论坛与宣言,带有法律约束的公约、条约、协议等较少,尚未建构起清晰的短期和中长期合作目标与利益分享规则,以及合作履行保障、考评、监督、奖惩、争端仲裁机制,包括缺乏类似秘书处那样的日常性事务协调组织机构,成员国对达成的合作宣言及协议的执行缺乏严格的评价和问责,在一定程度上影响成员国的合作效率。
 
  第四,合作协议执行保障力不强。由于金砖国家很多合作成果体现在会晤成果、宣言、备忘录等形式中,严格法律意义上的协议、公约或条约不多,而且,有关合作项目执行的责任分担、考评与法规保障还不健全。这些导致金砖国家现有的各类合作形式、平台建设等机制的软化,难以保证金砖国家集体合作意愿以及共同达成的合作项目的严格和有效执行。
 
  恰逢2017年金砖国家第九次峰会将在中国厦门举办契机,面对“逆全球化”、保护主义等国际倾向以及各自面临的发展难题,金砖国家合作站在一个新的历史起点,围绕第九次峰会“深化金砖伙伴关系,开辟更加光明未来”主题,金砖国家应抓住机遇、扬长避短,把金砖合作机制建设得更加稳固、高效。
 
  首先,加强合作战略规划。金砖国家的发展与崛起将是漫长的过程,金砖合作也将是长期的战略行为。深化合作、提升合作效果必然伴随着艰难曲折。因而,为了减少弯路和避免失策,金砖国家宜加强长期战略研制与规划。为此,需要动员和加强成员国智库等机构就合作环境、目标、任务、阶段、途径和机制等的研究,制定出经过广泛酝酿和深入讨论的长期合作战略,使未来的合作建立在科学合理的战略规划指导框架之下。
 
  其次,扩大合作战略投入。在共同研制和通过合作发展战略之后,金砖国家就应该为实施合作蓝图而遵循共同认可的预定合作方向和规则,付出各自的努力,应该建立鼓励成员国积极扩大对合作事业的自主投入和贡献的良性机制,包括对诸如金砖国家新开发银行、应急储备基金以及未来将新设立的金砖国家银行、金砖国家评级机构、秘书处等需要投入的人力、资金以及智力支持等,并应依据不同贡献赋予相应的优惠,彰显论功行赏、违规受罚的原则精神。
 
  再次,完善合作机制。多方合作要取得长期成功,需要有合理的机制加以保证。机制是指将合作纳入一种各方认可、平等互利、权责清晰、相互约束、稳定可预期的规则制度框架,以平衡各方权利责任以及动力,保证合作沿着既定轨道顺利前行。合作机制涉及多方面的内容,包括:国际协调机制、金砖扩员机制、合作激励与保障机制、常设机构设置机制、合作议程设置机制、争端仲裁解决机制、绩效评估考核机制、问责机制等。
 
  最后,着力提升合作成效。一个多边合作组织的生命力与竞争力在于其合作效率。迄今,金砖国家的合作成效与其合作需求、期盼以及潜力,与国际区域与多边组织合作成效比较而言,现有的合作水平与成效严重不符。因而,未来金砖国家合作迫切需要在提质增效方面下功夫。具体而言,需要确立更加符合实际的合作目标,制定并采取更加坚强有力的政策措施,不断探索合作激励与保障机制,创新加强合作绩效的考核评估与监督改进机制等。
 
  可以预期,通过金砖国家共同努力,尤其是即将举办的第九次峰会,金砖合作机制将得到进一步的健全和完善,进而成为促进全面务实合作的强大引擎。
 
  (作者单位:黑龙江大学人事处)

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