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专属经济区剩余权利价值核心化与属性复合化

作者:车流畅   来源:《社会科学辑刊》发布时间:2016/10/11
摘要:现代我国对专属经济区剩余权利学术研究多侧重于涉及军事和政治的研究,研究对象多关注国家主权和国家安全问题,虽然这些问题十分重要,但实际上这种研究趋势忽视了专属经济区最为本质的属性与价值需求,应明确剩余权利经济价值取向的内核,在认可其多元且特殊的价值的基础上,倾向于解决问题时侧重于经济价值。在解决我国专属经济区剩余权利问题争端时应采用其复合权利属性,在此复合属性下确立解决模式的清单以保障我国在国际上获得更有利的话语权。

  车流畅,大连海事大学博士研究生(辽宁大连 116026);辽宁社会科学院助理研究员(辽宁 沈阳 110031)。

  原发信息:《社会科学辑刊》(沈阳)2016年第20163期 第166-170页

  内容提要:现代我国对专属经济区剩余权利学术研究多侧重于涉及军事和政治的研究,研究对象多关注国家主权和国家安全问题,虽然这些问题十分重要,但实际上这种研究趋势忽视了专属经济区最为本质的属性与价值需求,应明确剩余权利经济价值取向的内核,在认可其多元且特殊的价值的基础上,倾向于解决问题时侧重于经济价值。在解决我国专属经济区剩余权利问题争端时应采用其复合权利属性,在此复合属性下确立解决模式的清单以保障我国在国际上获得更有利的话语权。

  关 键 词:

  专属经济区/剩余权利/价值核心化/属性复合化

  标题注释:

  教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(12JZD048)

  我国加入《联合国海洋公约》(以下简称为《公约》)意味着我国海洋权益的内涵与外延有了新的意义,尤其是争议较大的专属经济区,随着亚太格局的变化而出现了新的发展状态,各国对专属经济区的剩余权利也持不同态度。在当代海洋资源备受关注的背景下,找出专属经济区争议的解决范式有利于我国“海上丝绸之路”的顺利进行。然而,如果研究不能以海洋文化和习惯法作为其出发点,那么其解决途径就不符合当今的国际法思维,因此背景剖析是必要的,只有通过对三次联合国海洋会议的背景与其所体现的价值取舍相关联,才能理顺专属经济区剩余权利的核心价值,继而对权利的法律价值、属性等方面作出有利于我国的判断,寻找到我国国际争议问题的解决菜单,为我国在这一区域内产生争端作出有利解释,争取更多的国际话语权。

  一、三次联合国海洋会议中专属经济区权利的价值趋向

  专属经济区的剩余权利与联合国三次海洋会议(以下简称海洋会议)有着密切联系,三次海洋会议对专属经济区的内涵从提出相似主张到最终确立专属经济区的概念与内容的变化,意味着内陆国与沿海国的博弈,沿海国与沿海国之间的利益争夺,其背景十分复杂。其中可以看出专属经济区不仅具有经济价值,法律价值,而且具有极其重要的政治价值,“专属经济区的概念并非完全基于其经济层面的利益,其与政治目的亦有关联。亚非新兴国家对专属经济区制度的建立,贡献甚伟,对于第二次世界大战后,脱离殖民地位而独立的多数亚非国家来说,推动专属经济区概念的政治因素恐怕更甚于经济因素的考量”[1]。可见,其并非是具有单一价值的国际区域,而是具有多元价值的。这与领海具有主权价值和公海具有完全的无主权都不相同,具有其独特的学术价值。但是随着世界格局的变化,以及我国的利益诉求,笔者认为应强调价值之间的兼容性,甚至应将这种多元价值淡化,而突出其主要价值更有利于我国在未来国际事务的解决上的立场的确立。价值清晰化或分类化并不意味着我们要忽略专属经济区之中的某项价值,相反,是为了突出核心价值而争取更为有利的国际情态,以保障我国在专属经济区的剩余权利,切实实现有利于我国的政治权利与经济权利。

  首先,从第一次联合国海洋会议各国对扩大领海的划界主张来看,主要考虑的是经济价值。在1958年第一次海洋法会议期间,印度曾建议将550米的深度作为界定大陆架的标准,而一些国家虽有对海洋划界有所主张,但是并没有专属经济区的相关概念,此时划界争议的起因除对领海划界的不满足以外,更主要的是由于对于“捕鱼自由”的争议。“在1958年海洋法会议上,这些国家虽然反对捕鱼自由的主张,但不可能也没有用新的规范取代捕鱼自由原则。”[2]从主张上看,此时人类的科技程度还没有现代这么发达,当时人们认为过深的海洋底部为无法开采范围,所以捕鱼权作为沿海国渔民生存和沿海国经济发展的主要途径成为争议焦点,而这一焦点主要是基于对这一区域经济价值的考量。因此,这种专属区域的讨论实际上是源于渔民对生存权的诉求,而这种诉求可以说具有习惯法特征,沿海国基于其历史的习惯捕鱼行为而讨论其在某一特定区域的权利,这说明在经济价值上专属经济区具有与生俱来的文化特征,这种特征更有利于各国的文化共识,而这种文化共识可以衍生出其最初的国际法思维,这种思维具有传承性。固定的思维模式随着社会各个方面的发展而提出的主张逐渐成为国际法主体的主张,而了解这种思维产生的背景,才能看清国际思维的模式,以推测其意图,从而取得对我国有利的话语模式。因此,经济价值最能凸显古老的国家法文化,是能够沟通国际事务的重要价值。

  其次,第二次海洋会议虽然也没能对专属经济区作出规定,但是各国却提出了领海范围之外能够承认满足他们需求的某种功能区域的主张。“在1972年,两个国家主张30海里的宽度,2个国家主张11海里,还有11个国家主张200海里。同时,9个国家主张将这种区域作为领海的一部分,而剩余的6个主张这种区域作为他们的渔区。因此,当时的情形十分复杂,给沿海和内陆国都制造了难题。”[3]这种主张的提出所表现出的政治价值较为明显,虽然其政治利益诉求凸显,但是却不同于其对领海主权那样刚性的要求,更多的是以实现对这一区域的经济利益为主的,即经济价值虽然杂糅政治价值,但是其仍是专属经济区的主要价值。1971年,委内瑞拉在海床委员会的分会中提出12海里宽度的领海(属于沿海国的主权领域),以及从领海基线开始计算不超过200海里的“世袭海域”(委内瑞拉当时对经济专属区的称谓),在该海域中,享有航行和飞越上空自由,但沿海国享有对其中资源的专属权利。考虑到内陆国由此遭到的损失,提案建议建立“在区域框架内的一种补偿机制”。为了对这一点进行详细说明,提案建议从与争议所涉大陆国家和地区所属的“世袭海域”中开采的资源收入的一部分应当存入一个基金中,该基金用于该大陆内陆国的发展。①显而易见,这一议题虽然是内陆国与沿海国基于政治博弈而提出的方案,但是其实际目的是要取得专属于其特定区域范围内的经济权益,政治博弈只是划分这一区域的手段,因此对于这一区域的诉求虽然具有政治和经济两部分的价值,但是经济价值仍是其内核,因此,虽然世界政治格局越来越复杂,但是对于这一特定区域的争议主要是在划定上,各国都想争取自己在这一区域的最大经济权利。

  第三,第三次海洋法会议明确规定了专属经济区,但是规定得极为模糊②,这些模糊规定虽然是致使剩余权利主要分歧的原因,但是这种模糊制定是具有一定的制定目的的,“沿海国与海洋国分歧的焦点在于对‘海洋科学研究’‘适当顾及义务’‘和平目的义务’等条约条款的解释。在国际条约的谈判中,为了能够在事实上‘结束’谈判——这意味着在书面上获得一个所有必要的各方都能同意的最终协定,因此,在条约中对一些事项避而不谈或使得条约中的一些词语比较含糊,而不是试图对其进行精确的界定,这是非常必要的”[4]。这次会议形成了《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》),《公约》规定的内容虽然涉及防空识别区、军事测量、军事研究等涉及国家主权权利和国家安全问题,而且,在颁布之后各国之间的关于海洋上的政治冲突尤为激烈,但是争议的讨论需要一个前提,政治利益的最终目标除了具有涉主权权利的特点,其核心价值——经济价值仍没有改变。在《公约》第56-59条的规定中,海洋资源仍是条约规定的核心内容。因此我国在处理专属经济区内相关问题以经济价值为研究前提更能体现这一区域的特殊性,也更能体现《公约》的精神,更加符合《公约》的制定目的,以此项价值作为解决国际争端贯穿的思想有利于灵活处理其他国家对我国的不利言论。

  之所以用三次海洋会议中专属经济区价值核心的变化作对比研究,是因为现代我国学者的研究中多以政治权利为研究对象,而忽视了其最为核心的经济价值,政治权利涉及主权与安全,确实应该备受重视,因为这与我国重大利益有关,这是不可否认的,但是如果在研究中忽视了经济价值,在专属经济区界限的划定仍存在冲突的背景下,从经济价值出发更能促进国际谈判和协商这两种解决机制的实现,这也符合我国在国际法上的一贯立场,更易保护我国在专属经济区的权益。值得说明的是,这与坚定主权立场和保护国家安全这两项价值之间是不存在冲突的,不但不存在冲突,而且这种重视专属经济区内核的研究还会有助于上述两项价值的实现,有利于保障我国在专属经济区行使剩余权利。因为只有注重经济价值才更有利于促成协商与谈判,而协商与谈判是解决分歧成功率较高的途径,也是我国所倡导的解决方式。

  二、专属经济区剩余权利的属性分析

  对于专属经济区的剩余权利究竟其属性如何,学术界大概有两种学说,一是“受限主权说”,一是“部分经济权说”,但是笔者认为,这两种学说对专属经济区剩余权利的定性都不利于解决我国在这一区域的争端问题,因为“专属经济区海域已经不属于主权项下的国家区域,而是广义的非国家区域。在这个区域内,无论言及行使‘受限制的主权’还是‘部分经济主权’,都会带来‘皮之不存,毛将焉附’的困惑,不足取”[5]。那么,对于专属经济区剩余权利的属性应如何定位才能更有利于我国在国际事务上争端的解决,应从属性的区分与复合加以研究。

  专属经济区剩余权利的主权和主权权利属性存在争议,笔者认为主权应具备的一个特点就是不容争议性,其不同于主权权利,“主权与国家不可分,而且作为国家最重要的属性,它是法律权利的渊源和解释。主权权利,则表现为国家管理具体社会事务的权利,是具体的一种或几种权利。它是由国家法律规定的,以国家授权的方式行使权利”[6]。那么,专属经济区的剩余权利是否属于主权权利?由于专属经济区这一区域涉及权利较多,尤其是剩余权利,这些权利既涉及国家安全问题,如防空识别、均是测量,也涉及主权权利问题,如这一区域岛屿的界分。如果说其属于上述两种权利属性之一,那么其管辖权属性又当如何区分,这三项权利是独立存在的?还是并列存在的?抑或是交叉存在的?实际上与其厘清这三项权利的关系,不如换一种思维方式,从三次海洋会议与专属经济区的关系得出一种新型的权利属性模式。

  根据前述的其与三次海洋会议的关系可知,其核心为经济权益,因此很难用某一种属性对其进行界定,因此,笔者认为应采取符合权利属性的界定。

  复合式的属性不是“限制主权说”和“部分经济权利说”的折中,也不是对主权和主权权利对比而采取的模糊性界定,而是具有《公约》依据的。公约规定:“沿海国在专属经济区内有以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源(不论为生物或非生物资源)为目的的权利,以及关于在该区内从事经济性开发和勘探,如利用海水、海流和风力生产能等其他活动的主权权利;本公约有关条款规定的对下列事项的管辖权:人工岛屿、设施和结构的建造和使用;海洋科学研究;海洋环境的保护和保全。”从《公约》在用语上的表述来看就不认为专属经济区的权利属于一种属性,其表述既用了“Sovereign Rights”又用了“Jurisdiction”,虽然公约未对其他权利属性予以表述,但是依据在国际案例上的实践③,这种权利属性不能以单一论处也受到了国际上的普遍认可。因此,无论从《公约》的规定,还是从国际法的实践来说,只有复合式的权益属性能够满足专属经济区的复杂特性。

  第二,在复合式权益属性下是否有主次的划分?对于这个问题笔者认为,复合式权益属性的定位是没有主次的,针对不同的问题可以采取不同的侧重,而每一种权益属性的侧重应对应不同的争端解决方式。因此,学者们要做的不是区分权利属性的主次或是权衡其轻重,而是需要制定一个权利属性与解决模式一一对应的菜单,这样国际争议或争端的解决就会更加明确,有的放矢。例如,对于我国专属经济区内岛屿划界等问题,此类问题涉及权益重大,应予以相对刚性的解决措施,而对于相对柔性的问题可以采取协商、斡旋、谈判等相对缓和的措施。确立这种菜单对我国国际法的应用具有十分重要的意义,这种菜单确立的前提应是认可复合式权益属性的灵活选择性。

  因此,专属经济区的剩余权益的定性是十分复杂的,是用国际法术语所不能穷尽的,具体国际问题凸显出其不同的属性特征,而对于这些特征研究没有必要厘定每一项权益的属性,而是要依据不同的情况作出不同的判断,采取不同的外交政策,只有这样才更有利于我国在面临专属经济区剩余权利呈现出不同特质时作出积极的应对。

  三、解决专属经济区剩余权利争议问题的价值与属性模式

  专属经济区的剩余权利从诞生以来就颇受争议,其不仅表现为沿海国与内陆国关于海洋权利的博弈,其更表现为沿海国与沿海国之间利益的冲突,随着科技的发展,海洋资源所能带来的利益越来越大,各国对海洋的争夺也愈演愈烈,由于领海、毗连区、公海的相关界定《公约》规定得相对清楚,剩余权利空间并不是太大,而专属经济区其本身在三次海洋会议时期就具备争议性,加之其界分又有诸多重叠之处,使得这一区域内的剩余权利的讨论空间变大,这里仅讨论其中的可以用上述价值与属性理论找到解决模式的争议问题。

  第一,对于具有主权权利属性的行为,应在专属经济区的权利规定中设定友好与不友好的权利清单,对于不友好的或是难以界定其友好动机的应予以限制或禁止。例如《公约》规定的海洋研究的行为。海洋法(LOS)公约在第十三章中详细规定了进行海洋科学研究的规则。在沿海国的专属经济区进行海洋科学研究的国家必须获得该沿海国的同意。此外,该公约的其他章节中也包含了相关规定,例如第19章(2)、第21章(1)和第40章中都提及了“调查活动”或“海道测量研究”。实际上《公约》并没有明确其具体的内容涵义,因此,一些国家就会以海洋科学研究的名义实施军事上的测量或信息采集,因为测量的船只、仪器与活动动机是很难查明的,因此如果其影响到沿海国的国家安全应认定其为不友好行为,应予以限制。例如,2001年和2002年,中国对美国海军的鲍迪奇号在黄海的调查与监测活动;美国海军无暇号在中国海南岛的专属经济区内的骚扰和威胁。这些行为都属于在这一特殊区域内挑衅我国对其专属经济区享有的主权权利的不友好行为,我国外交部给予了应有的抗议。应制定相应的菜单,宣布类似行为为不友好行为,受到我国的限制或禁止。

  第二,对于涉管辖权属性的行为,应在友好与不友好清单中设立自由、许可、补偿、限制等不同的规则模式。这种程度式选择的模式能够更为灵活地处理国际事务的争端。对于友好的行为,如内陆国对于沿海国海洋渔业资源的进行有偿开发的申请或主张,应可通过一定的程序,或其成就一定的条件,即可合作或单独享有沿海国专属经济区某项剩余权利的使用权。例如,阿根廷就制定了“转籍鱿钓船”的规定,对于在其专属经济区领域进行鱿钓的行为采取了有条件的限定行为,只要符合条件就许可其进行阿根廷专属经济区的合作。④这种有条件的合作基于沿海国对其专属经济区某些权利的管辖属性。这种管辖权属性或是带有行政性的授权意味,或是带有民事性的用益意味,抑或是带有刑事性的限制意味,但是其均是基于在专属经济区“相对自由”的基础上给予一定条件的管制而形成的。管辖权属性相较于主权权利属性更为柔性,其所采取的国际法争端处理方式也多以谈判、协商等达到多边或双边的合作。事实证明,这种合作能够使双方或多方国家共同获利,且有利于争议问题的解决。

  第三,对于涉及纯经济权利属性的,这一部分权利属性的友好与不友好的判断并不像上述两种权利属性那样容易判断,因此需要在协商时期预留保留条款。有时受到经济发展和科学技术的制约。如一些落后的发展中国家中的沿海国,其科技发展水平没有能力开发某项资源,而一些资源又具有一定期限,因此只能与发达国家合作开发其专属经济区的某种资源,而这时如果对方提出比较苛刻的权利让渡主张,沿海国通常基于经济发展需求选择妥协政策,这样于民法理论应属于“乘人之危”,属于可撤销合同。但是国家与国家的合作协议又不同于一般的民事合同,其是国与国之间各方面利益的相互博弈而达成的,一旦出现争端,则会采取国际法上的协商、谈判、斡旋、仲裁、诉讼等方式解决,这些从总体内容上讲具有强烈的外交性质。因此对于纯经济权利属性的争议的解决虽然可以选用相对缓和的自由的解决范式,但一定注意要留有保留条款,因为“保留是一当事方在国际协定对其有拘束力以前,为其同意该协定所设立的限制条件,目的是改变该协定的法律效果”[7]。所以对这一部分权利属性争议的解决需要以柔性模式为主,设定保留条款。

  此外,具有混合权利属性的,应采取灵活的应对方式,“专属经济区剩余权利关系设计多方利益,是较为复杂的利益群体,不能以二分说或者三分说为基点进行研究。这一特定的区域是沿海国和其他国家利益分配、交叉的集中地区”[8]。因此,任何一种单一的应对模式均有可能给我国将来可能遇到的类似情形留有不利于国际言论的理论立场。当然,专属经济区剩余权利的属性伴随着多元的利益诉求可能会更为复杂,其更多的属性有待于进一步研究。

  不论是采用哪种权利属性,采取哪种解决模式,在处理国际争端问题时不应忽视专属经济区的经济价值,专属经济区之所以被表述为“Exclusive Economic Zone”(EEZ),其动机与目的都是围绕着经济来展开的,只不过一些国家在界定其范围的时候出现差异,或沿海国的划界有重叠,而这都代表这各国想从专属经济区获得更大的经济利益。专属经济区的确也涉及军事方面的问题,而这一方面问题的解决与经济利益并不冲突,而是双关的,在追求经济价值的同时能够促进保护一国的政治价值。因此我们在进行海洋法的研究上,尤其是争议较大的专属经济区上,不应只针对某一事件单一地谈某一问题,应注重问题价值的侧重,采取复合式属性的思维方式,多角度地寻找争端解决路径,只有这样才能为我国未来的国际法活动留有足够的空间,以有利于我国在国际海洋权利上获取更多的话语权。

  注释:

  ①委内瑞拉在海床委员会上提案的相关内容参见UN Doc.,No.A/AC.I38/SR.64,p.3.

  ②例如,《公约》第56条第2款规定,沿海国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时,应适当顾及其他国家的权利义务,并应以符合本公约规定的方式行事。第58条第3款规定,各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时,应适当顾及沿海国的权利和义务,并应遵守沿海国按照公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章。此处的“适当顾及原则”的确切意义是什么,公约并没有明确规定。刘振民主编:《海洋法基本文件集》,北京:海洋出版社,2002年,第109页。

  ③例如国际海洋法法庭在审理“Saint Vin-cent and the Grenadines v.Guinea案的过程中,法庭认为,公约并没有授权沿海国(几内亚)在其专属经济区内实施其海关法。对几内亚关于为必要性或公共利益之考虑而将其海关法延伸适用于专属经济区的意见,法庭同样予以驳回。法庭认为,沿海国在专属经济区内的权利与职权是有限的、具体的,而不是全面的。”案例内容转引自周新:《海法视角下的专属经济区主权权利》,《中国海商法研究》2012年第4期。

  ④“外国渔船一般先方便船旗的第三国船籍,然后除籍再入籍到阿根廷。阿根廷政府规定;沿海省管辖渔船的船体为金黄色;国家管辖渔船的船体为红色。鱿钓船转为阿根廷籍后,渔船船体需漆成红色。故称之为“红船”;允许入籍鱿钓船上的外籍船员比例为50%,以后逐年递减;阿根廷公司要进口渔船,必须按船价的40%交纳进口综合税;渔船进口后,须经阿根廷海事警察(Prefectura Naval Argentina,P.N.A.)进行全面船检,颁发阿根廷船舶登记和安全证书;鱿钓许可证长期有效。”以上内容参见:王晓晴:《阿根廷鱿钓渔业政策演变及中阿鱿钓合作回顾与探讨》,《渔业信息与战略》2015年第2期。

  原文参考文献:

  [1]Nasila.s.Rembe,"Afican and the Internattional Law of the Sea,"A Study of the Contribution of the Afica States to The Third United Nation Conference on the Law of the Sea,Maryland USA:Sijthoff,1980,pp.5-7.

  [2]陈威:《论专属经济区的剩余权利》,华东政法大学博士学位论文,2007年,第14页。

  [4]D.P.O,Connell,The International Law of the Sea,Oxford:Oxford University Press,1982,p.215.

  [3]Shafqat Hussain Naghmi,“Exclusive Economic Zone and the Land-Locked States,”Pakistan Institute of International Affairs,vol.33,no.1/2(1980),p.38.

  [5]周新:《海法视角下的专属经济区主权权利》,《中国海商法研究》2012年第4期。

  [6]张守启:《国际法视野下的北极问题分析与思考》,吉林大学硕士论文,2010年,第19页。

  [7]Frank Horn,Reservations and Interpretative Declarations to Multilateral Treaties,Amsterdam:Elsevier Science Publishers,1988,p.35.

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