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欧盟国家妇女参政配额制实践与成效研究

作者:李亚妮   来源:《山东女子学院学报》2015 年 12 月发布时间:2016/07/03
摘要:欧盟组织作为一个政治经济组织,在推动妇女参政方面有着统一与多元的政策措施,其成员国在推动妇女参与政治决策方面发展也很不平衡。从欧盟组织和成员国两个层面,分析妇女参政配额制在欧盟国家的实践及成效,研究欧盟成员国妇女参政配额制的具体措施及实施过程,在欧盟共同体的框架内分析论述妇女参政配额制的实施对妇女参政的促进作用,可在一定程度上分析欧洲国家妇女参政配额制的发展历程,为世界妇女参政研究提供个案,并为推动中国妇女参政进程提供借鉴。

  一、引言

  妇女参政配额制或比例制,是目前世界各国普遍采用的促进妇女参与政治与决策的一项积极措施。由于各国的政治制度、经济发展和社会文化等不同,妇女参政配额制在各国的发展也经历了不同的道路,呈现出不同的效果。而且,自妇女参政配额制被明确提出以来,针对妇女参政配额制的争论也一直没有中断。“北京世妇会”20年后的今天,妇女参政配额制依然面临很大挑战,妇女进入政治领域依然困难重重。因此,有必要再对妇女参政配额制的具体实施过程进行深入研究,以探究其背后的促进作用和影响因素,寻找推进对策。本文选择欧盟成员国作为主要研究对象。

  欧洲联盟作为一个不断扩大和发展的“兼具政府间与超国家特征的独特的经济政治组织”[1],自1951年成立,截至目前共有28个成员国②。在政治层面,欧盟可以说是一个“由国际、区域、国家及次国家体系构成的多维复合结构,其中联盟体系很大程度上是国际规制的区域化,而国家及次国家体系则是区域性规制的实际践行者”[2]。这种区域性特征有助于我们深入分析同一理念的不同发展路径与其背后的影响因素。伴随着欧洲一体化的不断深入,欧盟组织对于成员国的制度影响由最初的经济领域扩展到社会领域的各个方面,其中也不乏社会性别主流化政策。20世纪90年代,在女性主义运动的推动下,女性决策参与对欧盟继续发展重要性的加强也促使欧盟开始关注决策过程中的性别平等,并提出和实施了一些相关措施③。但是,欧盟成员国在推动妇女参与政治决策方面发展很不平衡,有领头雁效应的北欧国家,也有几经曲折的英法大国,还有艰难前行或停滞不前甚至出现倒退的国家,如罗马尼亚等。因此,研究欧盟成员国的妇女参政配额制的具体措施及实施过程,也能在一定程度上分析欧洲国家妇女参政配额制的发展历程,为世界妇女参政研究提供个案。

  从所查阅的国内外研究文献来看,妇女参政配额制的研究论文与著作已不在少数,主要研究内容有三:一是侧重分析性别配额制度产生的缘由及理论内涵,妇女参与政治及民主进程中的意义等,即要不要配额的问题;二是侧重对性别配额制的具体规定及相关争论的分析,即配多少的问题;三是对性别配额制实施过程的比较分析,即如何实施的问题。对前两个问题,国内外研究成果颇为丰富,但对配额制具体实施过程的研究比较单薄④;有些学者考察选举制度与性别配额制等对女性政治参与的促进作用,但对其影响因素研究不够深入;对欧盟成员国的个体国家的妇女参政研究有所涉及,但对作为一个区域性组织的欧盟制度中妇女参政配额制进行研究的更为有限⑤。

  本文重点分析欧盟组织及成员国在妇女参政配额制的推动、实施的具体措施及效果、影响因素等,以为其他国家的妇女参政进程提供借鉴。

  二、欧盟组织及成员国妇女参政配额制状况

  (一)女议员比例位居世界前列

  女议员占议员总数的比例成为国际上衡量妇女参政比例的一个通用指标。欧盟成员国的女议员比例始终居于世界前列。1989年,女议员数占议员总数达30%以上的7个国家中,欧盟成员国有5个⑥。从2015年8月最新数据来看,女议员数占议员总数达30%以上的45个国家中,欧盟成员国(包括北欧国家)有11个⑦,女议员的平均比例为25.8%,位居世界第一,其中北欧国家的平均比例达41.1%⑧。有学者统计,瑞典、芬兰等北欧国家的妇女参政比例在1995年之后始终保持在全世界的前10名[3]。

  欧盟成员国不断涌现女性国家首脑或高层管理者。自玛格丽特?撒切尔于1979年出任英国同时也是欧洲第一位民选女首相以来,欧盟成员国中也出现了几位女总统、女总理、女首相⑨。

  同时,欧盟国家的女性国家高层管理者的出现也是一面旗帜。1924年丹麦出现第一位女教育部长[4],1945年以前,奥地利是唯一一个推选女性为联邦参议院院长的国家⑩。1986年5月以后,挪威内阁中女性比例就从未低于40%。挪威前首相布伦特兰夫人第三次组阁时,包括首相在内共有9名女阁员,占总数的47%,而世界女阁员平均比例仅为5.7%。瑞典前首相卡尔松的内阁中妇女占50%,较重要的职位如外交大臣、司法大臣等职均由妇女担任。1990年6月,芬兰还诞生了世界上首位女国防部长。

  (二)呈现发展不平衡的状况

  虽然从总体来看,欧盟成员国的女性参政水平较高,但从国家个体来看,发展很不平衡。相对来说,北欧国家的女议员比例较高,如瑞典(43.6%)和芬兰(41.5%),分别位居世界第5位和第9位;而另一些国家女议员比例则较低,最低的为匈牙利,2014年选举后的女议员比例为10.1%,在世界排名为115位。其中,女议员比例低于30%的国家有17个,占欧盟成员国的60%。而且,与人均GDP不相适应,卢森堡的人均GDP位居欧盟成员国和世界第一,但其妇女参政比例仅有28.3%,位居世界第40位和欧盟成员国的第13位。可以说,一个国家妇女参政的程度并不是随着经济发展水平的提高而自然而然地提高,而是与其社会政治民主制度和相关政策措施,以及社会思想文化等多种因素密切相关。

  (三)政策呈现统一与多元的特征

  欧盟成员国在推动和执行妇女参政配额制方面的政策措施,来自欧盟组织和成员国自身两个层面。欧盟组织制定的关于妇女参政配额制措施在一定程度上对成员国的法律政策和措施起到了框架性指导作用,但各个成员国因其国家政治体制、民主制度、经济发展道路和文化积累等因素而采取的具体措施不同。

  欧盟组织的政策措施对成员国发挥了框架性指导作用。欧盟组织主要从法律、机构和政策3个层面推动妇女参政。立法层面,除基本条约中对性别平等给予规定外,还制定了部分二级立法和大量软法;机构层面,在欧盟主要机构中建立负责性别平等事务的部门;政策层面,制定一系列具体措施,包括资金支持、数据收集、监督成员国行动、性别主流化等的直接政策和关于就业、家庭角色分工和教育培训等的间接措施。

  自20世纪80年代以来,欧盟通过5次平等机会行动纲领的实施,特别是’95世妇会之后,强调对女性在社会、政治和经济领域的参与的关注,并认同性别主流化需要女性不断努力参与到决策过程中。其中,在1991~1995年间第三次行动纲领中,欧盟首次正式增加了提高女性参与决策比例的内容。在第四次行动纲领实施期间,于1997年发布了《男女均衡参与决策过程的途径———实施改善妇女参与政治决策过程措施指南》,其中包括调整政治决策过程中女性代表比例和进行相关立法等内容。在第五次平等机会行动纲领中,再次强调各个决策领域长期存在“代表不足”的“结构性性别不平等”问题,注重提高女性参与的比例[5](P25)。

  欧盟组织对准备入盟的成员国的妇女参政措施有督促作用。欧盟组织将妇女参政措施纳入成员国入盟进程的“预备入盟战略”即候选国入盟进程情况的评估报告中,督促其性别政策措施的确立与执行。以捷克共和国为例。在加入欧盟之前,捷克并没有关于性别平等的国家政策,因此也没有相应的执行机构。1998年,捷克在“国家劳动与社会事务部”之下建立了“男女平等部”,同年,该部门发布了《(捷克)政府加强男女平等的优先领域和程序》的报告,指出推动男女平等的成功在于,捷克参照执行了欧盟所提出的实现“欧洲社会模式,包括履行性别平等和男女平等机会的承诺”的评估标准。在罗马尼亚一份《欧盟委员会在确保提高罗马尼亚女性地位中的角色》公开听证的报告中指出,(在女性地位提高的过程中)欧盟制度扮演了重要的支持和补充的角色[5](P81)。

  欧盟组织对部分成员国的妇女参政政策措施发挥了框架性指导作用。以斯洛文尼亚为例。在加入欧盟之前,斯洛文尼亚的女议员比例都在15%以下,而且基本上是停滞不前的,1992年为12.2%,1996年达到历史新低:8.4%,2000年回升到13.3%,2004年又回落到12.2%。2004年,斯洛文尼亚加入了欧盟,其国家议会投票通过允许修正宪法,采纳了欧盟的配额制措施,在本国议会中分阶段执行配额制,以25%为最低要求,逐渐过渡到欧盟议会选举制定的40%的配额制目标,并按照欧盟议会的要求对排名规则作了规定。2011年,斯洛文尼亚的女议员比例开始突飞猛进,达到了32.2%,2014年7月举行的大选中,女议员比例上升到了36.7%,排名世界第19位,欧盟成员国第7位⑧。当然,欧盟的相关政策对老牌的成员国的性别平等和妇女参政政策也发挥了积极推动作用。如西班牙的女议员比例在1993到2011年间增长了25%。

  各成员国的政策也是对欧盟行动纲领的有效回应。欧洲是最早经历工业化的区域,也是妇女运动的发源地。英国的工业革命和法国的资产阶级革命为妇女走出家门、普遍就业、争取参政权奠定了思想基础。早在1789年法国就通过了《人权宣言》,1791年奥林普?德?古日发表了《女权宣言》。但是,这种思想的求索与妇女政治地位的获得并不是同步的。直至1918年,英国部分妇女才获得选举权,而法国妇女直至1944年才获得选举权。相比之下,北欧国家妇女早在20世纪初就获得了选举权,如芬兰妇女于1906年获得了选举权。在欧盟成员国中,国家的民主进程和妇女运动发展越好,其女性获得选举权和被选举权的时间越早,相应地,其妇女议员比例就越高。欧盟成员国的妇女参政历程各具特色,其政策的制定和实施效果也各不相同,与其国家的政治制度、民主程度和经济文化历史等密切相关。如有学者指出,瑞典妇女参政配额制实施的成功,不是简单的妇女社会和经济地位的提高与国家福利改善的结果,而是因为经历了20世纪20年代至90年代妇女运动的过程。当然,瑞典推动妇女代表性的努力主要发生在政党层面,党内外的妇女组织通过施压使政党采取强有力的措施确保女性候选人被选出来。而且,不同政党制定的配额制措施和规定的程度不同,相应地,政党间在妇女当选议会的比例方面的进展也是不平衡的。尽管存在这些差异,瑞典政党间候选人征召的模式还是随着时间的推移日渐趋同,各政党所采取的一致改革的同样结果,校正了候选人遴选的做法和规范以使其适应选举制度的特点,并产生了当今世界最具性别平等的议会之一。

  与瑞典不同,英国推进妇女参政代表性的运动在不同层面展开,取得了不同程度的成功,但仍然是障碍重重。据分析,在全英国层面,一项成功的法律质疑使配额制的倡导者确认对平等和平等待遇的标准定义是变革的主要障碍,导致他们忽视了制度和实践变革的可能性。相反,在苏格兰和威尔士,有关配额制法律地位的争论与权力下放运动交织在一起,为支持者提供了机会,将配额政策建构为民主创新的核心元素,使得几个政党改变了他们关于候选人遴选的实践和标准,以适应这种新的选举制度的特点。

  而法国的妇女参政配额制在宪法上的成功则与其宪法委员会的功能密切相关,同时也在一定程度上借助了欧盟组织的有利资源。法国于1958年成立宪法委员会,赋予该委员会以具有实体审查和程序审查法律来限制议会权力和政府的功能,同时也有审查国际条约和协定的权力[6]。该委员会的强大特殊功能直接促成了法国于1999年通过了《平等选举法宪法修正案》,要求政党在其参加议会选举中的名单中包括50%的妇女代表,违反这一规定的政党要受经济处罚。2000年6月通过的《平等选举法修正案》明确规定由任何政党提出的全国范围的国民议会议员48%~52%的候选人必须是妇女。如果该百分比更高或者更低,国家将削减该政党捐款数量。这一规定在法国2001年3月地方选举、2001年9月的参议院选举、2002年5月众议院大选中被采用,但是方式各有不同。同时,欧盟成员国签署《阿姆斯特丹条约》,允许成员国采取积极行动措施提高妇女在专业领域中的参与,欧盟层面给予有力支持。

  三、欧盟国家妇女参政配额制实践过程及成效分析

  (一)提名候选人名单的配额制要求

  一是提名候选人名单中纳入性别比例要求。在提名候选人名单中纳入性别比例要求,是妇女参政配额制的基本要求,具体比例从1995年第四次世界妇女大会提出的30%的临界值到如今的50∶50的均衡值。虽然不同国家的妇女参政配额制实施的具体比例不同,但在实施过程中的障碍和挑战具有其相似性。

  各国在提名候选人名单中实现性别配额制时根据具体情况采取了不同的措施。如丹麦社会民主党为了避免性别配额制实施会挤掉男性委员的危险,则在要求妇女在政党内部和委员会占40%的同时,增加委员会的人数,而使得妇女可以参与委员会的工作,但不用将原来在委员会的男子从委员会中挤出去[7]。英国政党则注意到地方一级选区中提高女性候选人比例的重要性,于20世纪90年代初实行的全妇女名单制和修订后的拉链—配对制,在一定范围内提高了女性当选的比例。1999年女性在第一届苏格兰议会中赢得了超过37%的议席,包括41%的选区议席和32%的地区名单议席,工党选出了28名女议员和28名男议员。挪威劳动党在录用征募女性候选人方面没有遇到什么困难。政党的全国领导人和党的妇女秘书处强调性别配额制的目标是使得更多妇女当选,而不是仅仅使得更多的妇女名字出现在政党候选人名单上。挪威的经验表明,在这样一种选举制度下,要经过3次选举之后才可以完全实施性别配额制。今天,挪威妇女能够在议会中占本党议席的50%,在本党执政时,能够占部长席位的50%[7]。

  实际上,在提名候选人的具体实施阶段,欧盟组织发挥的效力很有限。这是由于真正的提名权往往在成员国手中,尽管欧盟委员会力图通过任命权实现性别平衡,但如果被提名者中女性严重不足,那么委员会促进性别平等的权力将受到极大的限制。因此,欧盟委员会号召成员国以及参与候选人提名的组织和部门提供性别平衡的提名名单,建议每个职位提名4人,保证每个性别至少有1人。据统计,2000年欧盟委员会专家小组女性成员平均比例为13.5%。欧盟委员会建议实施后,2001年委员会内部所有委员会和专家小组中女性代表平均比例为29%,其中委员会负责任命的委员会和专家小组中女性代表比例为30.5%[5](P74)。

  二是名单排序对实际选举结果的影响。候选人名单中的性别配额要求在一定程度上可以影响其选举结果,但实际上,决定选举结果的关键性因素不仅是数量,更重要的是排序。从注重数量到关注排序,是配额制发展中的重要变化。很多国家的女权运动者发现,选举结果证明候选人名单中位置的重要性甚至高于数量的重要性。候选人名单中的排序问题最早被关注是在瑞典。瑞典社会党在20世纪70年代已提出20%的政党配额制,但由于大多数妇女候选人被放在名单非常靠后的位置上,以至最终议会名单中社会党中女性比例只占到10%。因此,社会党采取了渐进的替代性政策,于1978年开始引进了“下一位必须是女性候选人”(每两人中有一人是妇女)原则,要求所有的政党名单男女都要交替出现,所有的政党职位、地方和国家委员会的席位以及党内和党外的主席职位都要任命一半的妇女。但第一位候选人是男性还是女性的问题依然在讨论中。最终,瑞典女议员比例从1921年的1%提高到1988年的38%。在法国,1999年宪法修正案中根据以往详细的选举体制,为不同类型的选举提出了明确要求。针对比例代表制的选举,该法案要求名单中男女候选人交替出现,但针对两轮绝对多数投票制的选举,则没有排序的要求。2001年的参议院选举中,政党要求名单从上到下在女性和男性之间轮流交替。结果,很多在任的男性议员被排到了政党名单中比较低的位置上。2002年的地方选举体制改革,虽然也实行了男女交替名单,但分解式的名单方式,使得女性仍然很难排在最终名单的最前面。

  因此,候选人名单中的性别排序问题依然是欧盟成员国的政党与其他组织之间相互博弈的焦点。这关系到对性别配额制实施的力度和效度。

  (二)对候选人名单的监督和指导

  1.修改名单式。西班牙2007年通过的《选举法》中规定:“每个性别的候选人应该至少占全部候选人总数的40%,不能超过60%。如果需要填补的席位数量为5个以下,男女比例应该尽量相等,没能满足配额要求的政党会被允许在短期内调整名单。如果他们不能做到,该名单将不被选举委员会认可。”[7]配额要求也被纳入到地方法规中,不符合性别平等要求的名单被迫修改或者被宣布无效。

  2.取消名单式。德国左翼党党章要求在该党的委员会、董事会及代表团中,其50%应为女性。如果没有足够的女性,该职位应一直空缺到可以举行递补选举位为止。基督教民主联盟1996年规定,候选人名单及政党机构中至少应有1/3的女性,如果达不到这一配额要求,政党内部选举需要再次举行。

  (三)后选举阶段奖惩措施的约束作用

  随着配额制的实施,人们认识到对配额制实施情况进行监督和对没有完成配额的情况实施惩罚十分重要。因此,一些国家开始对配额制的实施进行监督和必要惩罚,如法国、意大利、爱尔兰、葡萄牙等。法国2012年的议会选举就有若干政党因不符合男女平等法规规定而受到处罚,如右派人民运动联盟,被扣减的政府补助款超过2000万欧元,社会党为250万欧元[8]。葡萄牙的配额制原则已于1997年写入宪法,2006年通过的《平等法》中规定,国民大会候选人名单的组成必须是任何一个性别的人数均不少于33%,不符合要求者将根据名单的不平等程度相应减少拨付用于选举活动的公共基金额度;爱尔兰在选举法中规定30%的配额,不达标的政党将失去国家对其资助的50%,而且该惩罚措施将在后7年间一直施行。意大利则于2004年制定法律规定,在政党候选人名单上采取单一性别最低比例为1∶3,达不到的政党将受到惩罚,被减少50%的选举经费补贴,达到者则可以得到额外5%的竞选补贴[9]。但是,这种奖惩措施的约束力和效度也是有限的,这与各国的财政制度密切相关。

  四、结语

  妇女参政配额制作为世界各国推动妇女参与政治决策的一种积极性措施,在一定程度上发挥了重要作用。但这种制度的真正实施及成效受到多种因素的影响。除了国家法律制度、民主政治程度、经济发展等因素外,社会文化和性别刻板印象也是一大障碍。这种障碍直接影响候选人名单中女性的数量和排位,也最终影响到配额制实施的效果。

  因此,妇女参政配额制并不是推动妇女参与政治决策的万能钥匙,而应从欧盟组织和成员国两个层面共同推动。欧盟组织应该在有效范围内,总结成员国的良好经验,从机制、法律、文化教育等角度不断改进,加强有针对性的框架性指导力度和约束机制,并实施监测评估,提高女性参与政治决策的机会和能力。各成员国应该将妇女参政配额制与各国的政治民主环境和选举制度相结合,加强与现有的选举制度体系的互动,探索适合各国国情的推动妇女参政的选举制度。
 

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