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帝国中枢——美国国家安全委员会管窥

作者:牛可   来源:《世界知识》总第1528期发布时间:2016/06/20
摘要:NSC的演变却在很大程度上偏离了最初的设计。NSC的创议来自以有权势的詹姆斯·福莱斯特尔为首的海军部。福莱斯特尔和埃伯斯塔特并不是站在总统的立场上设计这个机构,而历任总统却总是从捍卫和扩张总统权的立场上为了自己的目标而利用这个机构。

  现代国家的一大麻烦事在于如何合理地设计和组织政府机构和决策程序,使其能够有效地运作,追求多重目标、履行多重功能、因应和协调多重利益诉求。变动不居的内外环境总是使国家的制度形态和组织机构持续发生或大或小的变动,因此所谓的“国家构建”(state-building)是一个持续的、总是处于未完成状态的过程,并非一经“立国”便可宣告终结。现代国家最好被看作一个群组工程,一个在维持运转的同时也总是在进行整饬修葺、扩建改建的建筑群。这个比方,对号称有世界上最稳定的宪法—政府体制的美国来说也是适用的。

  二战后初期,为适应冷战对外政策目标和新的全球角色,美国对其政府组织设施实施了一番大幅度的改扩建,由此产生的是一个使许多美国人都感到陌生和不适的的巨型国家。而国家安全委员会(NationalSecurityCouncil,NSC)就是这个更新了的美国国家的庞大工程群组中标志性的建筑物。战后美国获具世界帝国的形制,而NSC正是这个帝国的中枢机构。有学者称NSC为“美国政府外交和安全政策制定最为重要的正式制度”。对这个机构的源流沿革和门径堂奥的追索探查,对其作用效能的分析评估,自其建立以来就为政府内部和学界人士所措意,产生出卷帙浩繁的研究文献。说美国存在一个兼跨官学两界“国家安全委员会学”,或许亦不为过。

  “福莱斯特尔的报复”

  国家安全委员会是经由《埃伯斯塔特报告》和1947年《国家安全法》得以设立的。国家安全委员会的创设理念是,在“总体战”时代外来威胁和国际冲突空前加剧的情况下,在联邦政府的各项目标和职责中,“国家安全”占居着首要的、中心的和凌驾的地位——用美国人的话说,“国家安全”是一种统御一切政府事务的“高位政治”(highpolitics)。在国家安全的整体目标和框架之下,NSC在政府的最高层级上对政治、军事、外交、内政、经济、情报等分立的职能领域和部门之间实施集中统筹和全面协调,以求达成决策程序的连续性和一体化。设计NSC的《埃伯斯塔特报告》所着力申述的也正是这个基本原则。

  《埃伯斯塔特报告》和1947年《国家安全法》对NSC的职责权限的规定其实甚为笼统,为这个机构在后来几十年间的持续变动预留了巨大空间。在成立最初,这个机构就成为各种政策目标以及各个官僚机构竞争的一个关键场所。其中最为突出的一个因素是,因为战争而大为扩张了的总统权与常规官僚机构——特别是与同样因为战争实力暴然增长的军事机构之间——的竞争。NSC早期演进历史的一个基本内容,就是这个新生的机构被总统权驯服,成为总统掌握的制度工具。

  NSC的演变却在很大程度上偏离了最初的设计。NSC的创议来自以有权势的詹姆斯·福莱斯特尔为首的海军部。福莱斯特尔和埃伯斯塔特并不是站在总统的立场上设计这个机构,而历任总统却总是从捍卫和扩张总统权的立场上为了自己的目标而利用这个机构。在美国行政部门内部,高度个人化的总统权和讲求决策的程序化、制度化的常规官僚机构之间的抵牾和摩擦是一个持续的主题。福莱斯特尔等人之所以属意于建立NSC,背后隐含着一个动机,即以正式的、制度化的组织程序框定总统决策行为,以某种集体决策机制限制总统权。当时美国很多对外政策高官认为,罗斯福在二战中的决策作风专擅随意,经常绕过外交、军事部门的主要首长而自行其是,导致决策程序紊乱无序。设立NSC,可以使总统的权责被纳入于一个正式的决策程序,并与主要外交国防官员分享权力。正因为如此,在当时的华盛顿圈子里,NSC曾被戏称为“福莱斯特尔的报复”(Forrestal’srevenge)——强调程序化、制度化的官僚机构对专擅的总统权的报复。

  “这是我的委员会”

  然而,经历了杜鲁门的五年和艾森豪威尔的八年总统任期,NSC成为了总统咨议和决策机制的一个部分,而不是总统权被纳入NSC的程序之中。NSC本来内在地具有三方面的潜在功能:即作为咨议体系和政策讨论平台的功能、作为正式政策制定程序的功能,以及向总统提供对外政策班底的功能。为了防止NSC成为一个掌握实际决策过程的权力实体,并因此而削弱总统的外政策权力,杜鲁门和艾森豪威尔虽执政风格虽大为不同,但都对第一项功能予以抑制,而对后一项功能则极力扩充。

  在1947年9月NSC举行的第一次正式会议上,杜鲁门严厉告诫与会者:“这是我的委员会”,每一个成员都不得在其中充当“首席女高音”,迫使福莱斯特尔当场表示他承认NSC是属于总统的咨议机构。福莱斯特尔本来想让军事部门在NSC内发挥主导作用,曾力主NSC的办公地点放在五角大楼。而杜鲁门和白宫办公厅则成功地排除干扰,最终将其置于白宫旁侧的老国务院大楼内,与总统行政办公室的其他部分连为一体。在NSC建立后的前三年,杜鲁门抑制NSC的另一个办法是尽量少召集NSC会议,而且尽量不出席这个机构的会议,以造成决策出自白宫而非NSC的例制。经过三年时间,到朝鲜战争爆发前,杜鲁门已经将NSC变成自己掌握下一个方便顺手的工具,此后杜鲁门就开始更多地利用它,提升它在决策体系中的地位;同时他也更多地出席NSC会议。

  在杜鲁门奠定的基础上,到了艾森豪威尔时期,NSC看来已不对总统权构成掣肘。在这种情况下对艾森豪威尔通过提高NSC的程序化、制度化而强化其职能——而此时强化NSC就等于是在强化总统权。艾森豪威尔要求成员“带着自己的背景和经验,对国家安全问题给出最具政治家气度的答案,而不是仅仅代表部门立场去寻求妥协。”在NSC内他也总是尽力使官僚机构服从于自己的意志,采用的手段包括让官僚机构(特别是国务院和国防部)在NSC机制内相互竞争,而自己居中实施“分而治之”和最终裁决。这一时期,NSC的职责偏重于长期政策的研讨和规划,而对外政策的日常运作还是牢牢掌握在总统手中。有研究者认为,艾森豪威尔是以“从白宫伸出的一只幕后之手”在运作国家安全政策,国家安全委员会及其办公厅是这只手的两个手指而已。实际上,后一只手指变得越来越有力和重要。

  国家安全事务助理与“小国务院”

  战后美国总统们的决策程序理念中,一个不乏合理性的因素总是隐约可见:即常规官僚部门的片面观点、狭隘利益及其循规蹈矩、缺乏创建的惰性,需要由最具综合全面视野的总统权加以制约和克服。而他们所要求于NSC的,正是让这个机制要与此相适应而不是相抵牾。二战以后对外政策在美国政府事务中的重要性上升了,常规外交部门(国务院)的地位却在下降,其中的道理与NSC地位的变化是一样的。

  NSC的构成要件有两个,一是以总统为首的法定成员(statutorymembers),除总统、国务卿、国防部长的资格维持不变外,其余席位的归属和总人数历经数度改变;另一个是NSC下属的办公厅(NSCstaff),最初是服务于NSC的纯粹的文秘后勤性质的僚属班底,由全职工作人员和抽调自其它相关部门的兼职官员组成,为一名行政秘书掌管。在杜鲁门的执意安排下,NSC法定成员的作用被抑制,NSC办公厅则被纳入总统行政办公室,逐渐由NSC所属机构变为附属于白宫的机构,最终成为不折不扣的“国王的人马”。

  艾森豪威尔在1953年就任伊始做出了一个影响深远的制度设置,即不需通过国会批准的“总统国家安全事务特别助理”(即通常所称的“国家安全顾问”)一职,执掌NSC下属的计划委员会,侧重履行跨部门政策计划职能。总统将其作为政治性任命,为的是赋予其在与政府各机构官员打交道时拥有更大的权威。这个职位当时并不十分显要,但经历演变后来成为美国对外政策决策体系中举足轻重的一个职位。[page]

  1959年,民主党参议员亨利·杰克逊组建了一个国会专门委员会,发起对国家安全决策机制的大规模评估。杰克逊委员会从强化总统在NSC和整个国家安全决策体系中的权威的立场出发,对艾森豪威尔时期NSC的组织和程序提出很多批评。当选总统肯尼迪部分地吸收了杰克逊委员会的研究结论,对NSC展开新一轮的改革,其意图在于使NSC变为一个组织疏松而可为总统加以灵活使用的机制。

  前哈佛大学教授会主席、被肯尼迪任命为国家安全事务顾问的麦乔治·邦迪,大大扩充了NSC办公厅,并使办公厅的职能由文牍和程序性事务转向实际的决策事务,而且不再限于政策计划,而是彻底介入日常决策。为此邦迪还对办公厅内部职事加以细致划分,像国务院一样对办公厅官员按不同地区(如中东、东南亚)和功能(如核战略、经济事务)分派职司。自邦迪以下,一些NSC办公厅官员参与到实际的政策程序当中,并享有一项国务院和国防部官员所没有的特权即与总统保持密切接触。经过邦迪的一番经营操持,NSC办公厅成为一个常规外交职能部门即国务院之外的新的外交政策权力中心,一时被称为“小国务院”。而邦迪也成为历史上首个在高层外交决策中占据显要地位的“影子国务卿”。

  邦迪之后的国家安全事务助理中多有性格强势且与总统关系密切者,如约翰逊时期的罗斯托、尼克松时期的基辛格和卡特时期的布热津斯基。这个职位呈势力不断增长的趋势,最终在基辛格和布热津斯基时期成为一个凌越和挤压首席外交官即国务卿的职位。布热津斯基曾评论说:“NSC与总统的关系,以及总统个人的工作风格,一向是决定NSC演化的决定性因素。”

  DavidRothkopf,RunningtheWorld:TheInsideStoryoftheNationalSecurityCouncilandtheArchitectsofAmericanPower,NewYork:PublicAffairs,2004

  KarlInderfurthandLochJohnson(eds.),FatefulDecisions:InsidetheNationalSecurityCouncil,NewYork:OxfordUniversityPress,2004

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