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印度尼西亚的中等强国战略及其对中国的影响

作者:戴维来   来源:《东南亚研究》发布时间:2016/06/08
摘要:作为正在崛起的新兴中等强国,印度尼西亚对外战略的重心是通过推行中等强国外交,积极参与国际和地区合作机制,广泛拓展多边外交舞台,提升印尼的国际地位和国际影响力,将印尼真正打造成为一个地区领袖国家,也就是扮演东盟的核心角色,成为东盟的“共主”和东盟地区的“代言人”。从更长远的目标出发,印尼是要跻身世界十大强国行列,实现与大国平起平坐的夙愿,赢得国际社会的真心尊重。印尼中等强国战略对中国完善周边外交布局、改善周边环境具有重要作用。如何处理好与印尼的双边关系,考验着中国外交的智慧,也将对中国周边外交工作产生重要启示。

  2014年10月20日,被印度尼西亚媒体称作该国新希望的新科总统佐科?维多多正式就职,在就职典礼上佐科宣布印尼要建设海洋强国,将在亚太区域扮演更突出的角色①。不难看出,这是印尼迈向地区大国的政治宣言,也是新任总统外交政策的对外宣告,展现了高姿态的外交战略图景。作为世界第四人口大国、东南亚最大的国家、二十国集团中唯一的东南亚成员,印尼具备了成为新兴强国的基础和条件,有进一步扩大外交舞台的雄心。印尼积极推行中等强国战略,力争成为全球有影响力、地区有领导力、经济有竞争力、形象有亲和力的新兴强国。

  一中等强国概念与印尼成为中等强国的基本条件

  (一)中等强国基本内涵

  何谓中等强国?它是一个综合性的概念,指的是那些拥有着较强的综合国力,在国际体系中具有仅次于大国的地位,被广泛地公认为有权利参与处理国际体系尤其是区域内重大的国际问题,不能不被国际社会所重视的国家,它们在国际社会中拥有一定程度上的地区乃至全球影响力。首先,中等强国经济、政治、军事实力强,地缘战略位置重要。墨西哥学者冈萨雷斯认为,这类国家一是经济、军事和政治实力在世界上处于中间地位;二是在国际冲突中处于中间、“中立”或缓冲的地位;三是在某一地区扮演重要角色②。这些国家有澳大利亚、加拿大、巴西、印度、南非、韩国、土耳其、墨西哥、印度尼西亚、阿根廷、伊朗等一二十个国家。其次,良好的道德形象也是获得中等强国身份的一条路径。加拿大学者亚当?卡布尼克指出,中等强国有获得国际社会认可以及国际威望的强烈动机,但总是避免与“大国”发生直接的对抗,将自己视为“道德行为者”(moralactors),往往通过外交手段而非动辄付诸于武力来解决冲突、化解分歧,将自己置于道德高地带来一种好名声,既能够为自己赢得国际社会的信赖,又可以从大国那里获得自由行动的空间③。譬如,它们在核不扩散、全球变暖、减贫等全球治理领域扮演重要角色,甚至起着牵头领导作用,具有积极进取的外交实践和对外影响力。挪威、瑞典等国之所以被普遍视为中等强国,不是由于它们经济实力有多强、国土面积有多大、军事力量有多大,而是凭借在国际治理诸领域内的积极作为赢得国际社会尊重,获得了较大的国际影响力。

  (二)印尼成为中等强国的基本条件

  不管是从幅员面积、人口规模、经济实力还是从地区影响、国家形象、对外政策、国家治理这些标准来看,印尼作为一个快速发展的新兴中等强国是肯定的。

  首先,得天独厚、无与伦比的地缘政治条件是印尼作为中等强国地位的关键所在。印尼幅员辽阔,岛屿众多(印尼由太平洋和印度洋之间17,508个大小岛屿组成,其中6000个有人居住),是世界上最大的群岛国家④。印尼地缘政治最显著的特征与优势就是扼守着连接两大洋、沟通东西方咽喉的战略通道,这是印尼最重要的战略资产,而其中最重要的是马六甲海峡。作为亚太地区海上战略枢纽的中心环节,马六甲海峡是世界上最繁忙、最重要的海上通道之一,每年全球1/3的海上贸易和50%的原油运输从此经过。特别是对中国来说,马六甲海峡是最重要的海上贸易通道,据估计每天通过马六甲海峡的60%的船只属于中国⑤,中国从中东、非洲进口原油的80%要从这里通过⑥。封锁控制马六甲海峡就等于扼住中国的海上咽喉,将严重威胁中国海上通道的安全,关系到中国核心利益。此外,印尼还掌控着巽他海峡、龙目海峡等另外两条战略航运通道。对这些战略海峡,印尼的态度和举动非常重要,直接影响和关系到贸易航道的安全。正因为如此,各国不敢对印尼等闲视之,更不敢轻言怠慢,都争相与其建立和保持良好的双边关系,无形之中增强了印尼的战略地位和地缘政治分量。

  其次,实力雄厚、发展势头迅猛的经济是印尼成为中等强国的根本基础。在工业化进程中,印尼虽起步晚于东亚“四小龙”,但基础和规模并不逊于前者,并且在发展速度与潜力方面已经成为新兴国家中的佼佼者。从总量来看,根据世界银行统计数据,2014年印尼GDP为8885亿美元,位列墨西哥之后,为世界第16大经济体⑦,占到整个东盟的1/3强,是东盟经济总体实力最强的国家。近年来,印尼经济结构经过调整后,经济基本面相当强劲,2010年以来的5年间,基本上每年以6%左右的较高速度增长⑧。甚至有印尼官员乐观预测,按照目前的发展速度,印尼在2040年前成为世界五大经济体之一也不是不可能⑨。在印尼经济持续向好、国际社会普遍看好的形势鼓舞下,前总统苏西洛甚至宣称已做好成为世界十大经济体之一的准备⑩。应当说,印尼经济发展的良好势头在世界范围内所折射出的影响力已经被国际社会认可,印尼成为二十国集团中的新兴经济体成员之一,也是东南亚的唯一代表。

  再次,秉持友善、温和稳定的国际形象是印尼成为中等强国的外在条件。告别过去那种族群对立、矛盾甚至杀戮的时代,对内,印尼致力于开启改革进程,打造多民族、多宗教和平共处的社会,保持政治社会的总体稳定。印尼人口规模十分庞大,尤其是作为世界上穆斯林人口最多而又保持着民主世俗政权的国家,在地区和全球的经济和贸易安排中实现崛起具有特别的意义。中国前国务委员戴秉国指出,“作为二十国集团当之无愧的成员,印度尼西亚在地区和国际事务中发挥着越来越大的作用。”(11)在中国与印度之后,印尼已被视为又一个新兴的地区力量(12)。

  最后,规模适当、威慑有力的军事力量是印尼作为中等强国的重要保障。目前,印尼武装部队分别位居世界和亚太地区第19和第9位。印尼现有武装力量中,现役部队47.6万人,预备役部队40万人,国防可动员人数超过1亿,每年达到服役年龄的人口达到446万人,具备深厚的战争潜力。近年来,印尼加强中等强国地位,目的是形成与政治实力相称的军事威慑力。印尼新任国防部长利雅米萨德称,印尼武装部队力争到2019年成为世界第十大军事力量(13)。

  二印尼的中等强国战略及其挑战

  作为正在崛起的新兴中等强国,印尼对外战略的重心是通过推行中等强国外交,积极参与国际和地区合作机制,广泛拓展多边外交舞台,提升印尼的国际地位和国际影响力,巩固其领导地位,真正成为一个地区领袖国家,也就是扮演东盟的核心角色,成为东盟的“共主”和东盟地区对外的“代言人”。从更长远的目标出发,印尼是要跻身世界十大强国行列,实现与大国平起平坐的夙愿,赢得国际社会的真心尊重。

  第一,塑造区域性大国的强国战略。印尼显著增强的经济实力,使之在全球政治和经济领域的声音变得更加洪亮,也更加自信。调查显示,80%的印尼人认为他们的国家能够成为超级大国,它更多地反映在美国和中国之间的较量中,一个正在努力保持自己的独立性的国家所增长的民族主义情绪(14)。2004年首次总统直选以来,印尼历届政府对推行中等强国战略不遗余力。苏西洛政府时期,一方面致力于改善和提升印尼的国际形象,推动一个向外看、齐发声的东盟;另一方面,扩展印尼作为中等强国参与国际舞台的雄心,重点发展同大国和其他中等强国之间的关系,希望争取与大国同等地位。2014年10月上台的佐科政府对印尼外交战略更是雄心勃勃,强调要打造一个拥有独立主权的、自力更生的、具有协作精神的印尼,坚决维护其国家利益,建设海洋强国,实现中等强国崛起。佐科政府推行中等强国战略的重要内容,就是建设海洋强国。这一战略包括五大支柱:一是重建印尼的海洋文化,二是维护和管理海洋资源,三是优化推动海洋经济设施和互联互通建设,四是推进海洋外交,五是发展海上防卫力量(15)。印尼版的海洋强国包括经济、政治、安全、文化、军事以及外交等诸多方面,既是对群岛国家身份的认同凝聚,也是对中等强国战略构想的具体阐释,具有解读印尼国家战略的丰富价值。

  第二,立足东盟,走出东盟,塑造具有一定国际领导权的国家。近年来,印尼在外交上的进取心与日俱增,推行越来越广泛范围的雄心勃勃的外交政策目标,更多地参与国际事务,以提升印尼“中等强国”的地位。为此,印尼在三个方面下了很大力气。其一,推动形成“大东盟”的战略格局。大东盟战略就是在亚太地区合作特别是安全合作机制中扮演推动者的角色,诸如东亚峰会、“10+1”、“10+3”、东盟与特定国家的特别首脑会议等,目的就是将东盟的影响力扩展到整个亚太地区,彰显东盟的牵头组织作用,印尼则在其中扮演“驾驶员”角色。2014年12月韩国—东盟特别首脑会议前夕,韩国外长称,“占东盟GDP1/3以上的‘老大哥’若缺席,活动的意义将失色不少”(16)。其二,积极参与推动中等强国集团化。通过与韩国等国一道组建中等强国联合体“MIKTA”(Mexico、Indonesia、Korea、Turkey、Australia),强化共同的身份认同,在国际和地区事务上积极谋求更大的外交作为。“MIKTA”集团旨在加强中等强国之间的相互合作,共同为国际社会的发展作贡献(17)。印尼参与“MIKTA”集团,主要目标是借助中等强国“志同道合”的联合,凸显国际存在感,增强其在国际舞台的影响力,希望“MIKTA”机制能像金砖国家机制那样,为协商合作、共同发声、实现共赢创造制度化、机制化的合作平台。其三,广泛参与全球事务。作为一个新兴中等强国,印尼声称拥有全球利益和全球关切,最突出的就是参与二十国集团这一全球经济治理领域最权威的对话机制。印尼把二十国集团看作是发挥全球性作用的一个主要平台,它的目标不仅是代表东盟,而且还要代表整个发展中世界(18)。在印尼的全力推动下,东盟成功受邀为二十国集团的观察员。同时,印尼还积极推动国际多边机制改革进程,尤其是联合国安理会改革,还加入伊斯兰会议组织、凯恩斯集团等(19)。

  第三,推行独立友好的外交路线,信奉“零敌人”政策。印尼一直是不结盟运动的积极推动者和参与者,正如其国内推行温和穆斯林政策一样,印尼外交政策也走温和路线。前总统苏西洛颇为自豪地宣告,没有任何国家认为印尼是敌人,也没有任何国家被印尼认作是敌人,印尼可以在各个方向上自由地推行外交政策(20)。一言以蔽之,就是“一百万个朋友太少,一个敌人太多”。正是抱有这种观念,印尼与地区周边国家都保持了友好关系,一直将自己视为本地区事务的积极参与者以及不同利益国家间的调停者,积极塑造和平制造者的形象,当一个“和事佬”。例如,2011年2月,柬埔寨与泰国发生边界冲突后,印尼在第一时间参与斡旋,并提出派遣监察团。印尼寻求灵活的“大国均衡外交”,施行动态平衡政策,发挥“居中协调制衡”作用。佐科在就任总统前接受日本媒体采访时表示,印尼要积极参与维持地区和平与稳定的活动,如果有必要,印尼愿意扮演调停者的角色(21)。印尼还利用自身的独特身份,试图担当伊斯兰世界和西方之间的桥梁(22)。此外,印尼主张不干涉内政原则。比如在叙利亚问题上,印尼强调,叙利亚合法政府是由叙利亚人民自己来决定的,而不是外部各方(23)。

  当然,尽管印尼采取进取之势,积极推行中等强国外交,但仍有不少挑战需克服。一是内部治理问题依然相当艰巨。例如,打击贪污腐败,减少贫困。在透明国际2015年发布的上年度数据中,印尼在受评1715个国家和地区中排名仅第107位(24)。世界银行数据显示,2014年占印尼总人口11.3%的人仍然生活在贫困线以下(25)。二是如何处理东盟内部矛盾并保持团结,如何在中美之间保持平衡而不开罪任何一方,如何处理与伊斯兰世界的关系,等等。三是基础设施落后,成为阻碍其经济社会发展的一大障碍。四是丰富的人力资源如何进行开发、管理并加以有效利用。

  三印尼中等强国战略对中国的影响及中国的应对

  作为中国重要的周边邻国与地区合作伙伴,印尼的崛起及其推行的中等强国战略,对中国的影响总体而言是正面的,但也不能排除其中的隐忧。

  第一,印尼的中等强国战略,对于完善中国外交布局具有重要的意义。当前,周边外交提升到外交工作的首要位置,成为中国外交的优先方向,印尼处于周边外交的重要一环,在推动中国经济发展、加强国际合作上空间很大,机会很多。近年来,中国与印尼高层往来频繁,政治互信不断增强,经贸合作日益加深,双边贸易年均增速超过20%,2014年双边贸易额达到635.8亿美元(26),中国已成为印尼最大的贸易伙伴,两国关系已经升级为全面战略伙伴关系。印尼在全球经济治理机制改革、全球性问题应对处理等重大问题上的影响力不断增强,其诸多诉求和动向都与中国的期待相当契合,彼此合作的空间很大。今年,印尼亦作为创始会员国加入了中国倡导的亚洲基础设施投资银行并正式签署协定。印尼提出的“海洋强国”与中国提出的“21世纪海上丝绸之路”的不谋而合,中国外长王毅表示,愿将印尼作为“建设21世纪海上丝绸之路”的最重要伙伴(27)。若能就此开展深入具体的合作,其前景将十分广阔。

  第二,印尼的中等强国战略,对于中国周边地缘政治格局的形成有特殊的作用。印尼作为东盟的领袖和地区战略支点国家,对中国周边地缘政治环境的影响是不言而喻的,主要体现在南海问题和中国与东盟关系两大议题上。在南海问题上,印尼不是南海争端的当事国,没有主权声索,但有斡旋争端的意愿,不赞成南海问题发展成为剑拔弩张的局面,主张协调谈判解决,希望作为“调解员”从、中“穿针引线”,寻求在南海纠纷中发挥特殊作用。前总统苏西洛曾表示,南海问题“不该是重点课题”,而这也“不该是阻碍中国—东盟关系的绊脚石,也不该成为东亚峰会成功的障碍”(28)。特别是印尼试图避免外部力量的干预,尽管美国期望印尼在南海问题上牵头,但印尼明确表示,牵头的角色“不是为了牺牲任何一方,不是为了集结起来反对任何一国,让其成为众矢之的或去冷落某一方”(29)。但同时,印尼推行海洋强国战略所表现出对南海领土纠纷的关切,尤其是其法律主张,有可能削弱中国的“九段线”以及“历史性权利”。在东盟与中国关系的问题上,东盟在安全上对中国抱有诸多疑虑,印尼作为推动东盟今后发展的主要发动机,能否与之建立战略互信将在很大程度上决定中国的东南亚外交的成败(30)。所以,印尼是一个关键变量,既影响中国—东盟关系发展,也影响南海问题的顺利解决。

  第三,印尼的中等强国战略,不是要在中美之间“选边站队”,而是坚持利益的权衡、力量的平衡,寻求自身利益最大化。美国“亚太再平衡”战略,无论美国官方如何包装,其围堵、遏制中国的意图和实质十分明显,客观上的确给中国周边环境造成了较大的压力,使之更趋复杂化。面对美国的亚太“再平衡”战略,印尼保持着谨慎的态度,采取了在中美之间进行平衡的策略,并未与菲律宾、越南等国一样积极跟进。对于日本拉拢对付中国之意,印尼表示无意卷入中日争端,不愿意在中日之间公开“选边”站队,希望保持中立和平衡,并呼吁两国和平解决争端,避免“殃及池鱼”(31)。这与印尼对外政策的独立性是紧密关联的,印尼将自己视为在地区和世界上具有重要作用的角色,并根据自己的兴趣,为本国利益寻求与美国和中国合作,而不是以任何形式依赖一方去对付另一方(32)。印尼的这番态度,相对于日、菲、越等“反华急先锋”来说,已实属难能可贵,更是对“反华战线”的打击。

  当前和今后一个时期,如何处理好与印尼的双边关系,考验着中国外交的智慧,也将对中国周边外交工作产生重要的启示。一方面,印尼作为战略支点中等强国,一大特征就是有其地域上的政治地盘,富有地区影响力,若能紧紧拉住印尼,便等于是拉住了东盟,意义非同小可。另一方面,印尼所处的地缘位置和国家实力决定了其政治动能巨大,对华关系稳则可产生对我有利的正能量;但若对华关系不稳,则很可能导致中国的地缘政治损伤,成为一个巨大的忧患。因此,需要精心经营、细致把握、妥善处理与印尼的战略关系,特别是要把“亲诚惠容”的周边外交理念融入到对印尼外交的实践当中。一是把印尼作为周边外交的优先方向之一,政治上提升战略关系层次,充实全面战略伙伴关系的实际内涵,明确合作的规划、框架、路径,关键是落实具体项目、内容。二是将印尼作为“21世纪海上丝绸之路”建设的支点国家,与印尼的海洋战略结合起来,提升双边经贸关系的质量、等级,关键是如何搞好对接,努力寻求利益的汇合点,更有力发挥中国这一战略构想的作用。笔者建议双方有关部门成立特别工作组,就这两大战略构想展开磋商、沟通,进而提出合作的实质内容,并建立制度性的框架平台,尤其是在亚洲基础设施投资银行内展开深入合作。三是扩大国际多边合作,吸纳印尼加入金砖国家组织。金砖国家是新兴强国的特有品牌,极富国际影响力,而印尼由于所具有的地区代表性和影响力,有加入金砖国家的必要性和可行性。中国邀请其加入,也就多了对话协调与紧密合作的新平台,可有力增强彼此互信,扩大合作的空间和范围。四是妥善处理双边分歧。中国与印尼过去关系有过龃龉,尤其是中国近年来的快速崛起深刻改变了亚太地缘政治与地区权力版图,“中国威胁论”也因此有所抬头,周边不少国家对中国的疑虑情绪渐浓,印尼也不例外。因此,双边的现实分歧、不快的历史记忆、潜在的摩擦冲突等不稳定、不安定的因素都需要控制好,使之最小化而不扩大化。

  总之,印尼是具有全球影响和全球关切的中等强国,其推行的对外战略及其动向值得关注。鉴于其特殊地位,印尼完全可成为中国“亲诚惠容”周边外交新理念的“试验田”,成为检验周边外交工作成效的“试金石”,其作用和价值再怎么强调都不为过。

  注释:

  ①RendiA.Witular,“Jokowilaunchesmaritimedoctrinetotheworld”,TheJakartaPost,November13,2014.

  ②〈墨〉冈萨雷斯著,汤小棣译《何谓中等强国》,《国外社会科学》1986年第6期。

  ③AndrewFentonCooper,RichardA.Higgott,Kim,RichardNossal,RelocatingMiddlePowers:AustraliaandCanadainaChangingWorldOrder,UBCPress,1993,p.19.

  ④CIAWorldFactbook,https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/id.html,2015-01-02.

  ⑤ChenShaofeng,“China'sSelf-Extricationfromthe'MalaccaDilemma'andImplications”,InternationalJournalofChinaStudies,Vol.1,No.1,January2010,p.7.

  ⑥BillTarrant,“MalaccaStraitisastrategic'chokepoint'”,Teuters,March4,2010.

  ⑦世界银行数据库:“国别GDP”,http://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.MKTP.CD,2014年12月22日。

  ⑧世界银行数据库:“各国的经济增长率”,http://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG,2015年1月3日。

  ⑨EndyBayuni,“Getready,world,herecomesIndonesia”,ForeignPolicy,June15,2012.

  ⑩顾时宏:《苏西洛:印度尼西亚将成世界十大经济体之一》,中新社雅加达2012年7月11日电。

  (11)《国务委员戴秉国1月22日在东盟秘书处发表演讲》,2010年1月22日,中国外交部网,http://www.finpro.gov.cn/ce/ceindo/chn/ztbd/zt/t653676.htm

  (12)张慧中、韩硕:《印度尼西亚外交呈现积极进取之势》,《人民日报》2012年5月2日。

  (13)Kamis,“Indonesianmilitarystrivestobecomeworld'stenthstrongest”,TheAntaraNews,November13,2014,http://www.antaranews.com/en/news/96522/indonesian-military-strives-to-become-worlds-tenth-strongest

  (14)EndyBayuni,“Getready,world,herocomesIndonesia”,ForeignPolicy,June15,2012.

  (15)RendiA.Witular,“Jokowilaunchesmaritimedoetrinetotheworld”,TheJakartaPost,November13,2014.

  (16)刘智慧、郑园烨:《韩—东盟特别首脑会议明日将在釜山开幕》,韩国中央日报中文网,http://chinese.joins.com/big5/article.do?method=detail&art_id=128561,2014年12月10日。

  (17)RizalSukma,“MIKTA:Whatdoesitwant?”,TheJakartaPost,October24,2013.

  (18)AmitavAcharya,“FromYudhoyonotoJokowi:CanIndonesiakeeprising?”,NewMandala,October27,2014,http://asiapacific.anu.edu.au/newmandala

  (19)“BackgroundNote:Indonesia.U.S.LibraryofCongross”,U.S.DepartmentofState,http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/2748.htm,2014-12-23.

  (20)“SBY:IndonesiaHas'AMillionFriendsandZeroEnemies'”,TheJakartaGlobe,October20,2009,http://thejakartaglobe.beritasatu.com/arohive/sby-indonesia-has-a-million-friends-and-zero-enemies/,2014-12-23.

  (21)〈日〉:翁長忠雄:『南シナ海「仲介役に」ィンドネシア次期大統領単独会見』,『朝日新闻』,2014年8月12日。

  (22)〈印尼〉安瓦尔:《国内及亚洲区域变化对印度尼西亚对外政策的影响》,《南洋资料译丛》2011年第1期。

  (23)TedPiccone&BimoYusman,“IndonesianForeignPolicy:'AMillionFriendsandZeroEnemies'”,TheDiplomat,February14,2014.

  (24)“TransparencyInternationalCorruptionPerceptionsIndex2014”,TransparencyInternational,p.5,http://www.transparency.org/whatwedo/publicaion/cpi2014,2015-02-12.

  (25)WordlBankData,Indonesia,http://data.worldbank.org/country/indonesia,2014-12-27.

  (26)《中国同印度尼西亚的关系》,中国外交部网,http://wcm.fmprc.gov.cn/pub/chn/gxh/cgb/zcgmzysx/yz/1206_43/1206x1/t6115.htm,2014年12月28日。

  (27)顾时宏:《王毅:打造名符其实的中印尼全面战略伙伴关系》,中新社雅加达2014年11月3日电。

  (28)《菲柬就南海问题闹翻东盟面临分裂危险》,中评社北京2012年11月20日电。

  (29)BruceGilley,“TheRiseoftheMiddlePowers”,theNewYorkTimes,September12,2012.

  (30)顾时宏:《印度尼西亚去年最大进出口市场仍为中国》,中新社雅加达2013年1月3日电。

  (31)张诚、李丹、林宁、周檬:《安倍首访东南亚‘人走茶凉’》,《国际先驱导报》2013年1月28日。

  (32)Abdul-LafifHallmi,“TheRegionalImplicationsofIndonesia'sRise”,TheDiplomat,April10,2014.

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