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欧洲难民潮将走向何处

作者:李东燕   来源:《党建》2015.12发布时间:2016/03/30
摘要:随着大量的难民涌入欧洲国家,“欧洲难民潮”问题成为2015年全球最大热点之一。联合国难民署2015年10月公布,已有超过50万的难民进入希腊,预计两年内至少将有85万人通过地中海前往欧洲。一场二战以来最为严重的难民危机正在席卷欧洲大陆,愈演愈烈。越来越多的难民蜂拥而至,难民意外死亡的悲剧频频传来,这都让欧洲各国措手不及,坐立不安。

  就在全球目光聚焦欧洲难民潮时,2015年末发生的巴黎恐怖袭击事件使问题变得更加复杂,基于人道主义的边境开放及难民临时救助措施与国家安全问题之间的矛盾更加突出,从而使各国应对难民问题的政策和立场发生重大变化。引发欧洲难民潮的复杂背景

  诱发2015年欧洲难民潮的直接原因是持续已久的叙利亚内战、动荡不定的西亚北非局势以及“伊斯兰国”活动的猖撅。难民最大的来源地是叙利亚、阿富汗、索马里、伊拉克和一些非洲国家,其中一半以上来自叙利亚。2014年《全球趋势报告》指出,在2014年产生的1950万全球难民中,来自叙利亚的难民达到388万,阿富汗259万,索马里111万。

  旷日持久的动荡与战乱使叙利亚等国饱受折磨,空袭、枪击以及恐怖活动几乎成了家常便饭,平民死伤惨重,民不聊生。自2011年3月叙利亚爆发冲突以来,该国已有超过11.5万人死亡,逾420万人成为叙境内难民,200万逃往邻国。接收难民的主要重担落在约旦、伊拉克、黎巴嫩和土耳其身上。据联合国难民机构报道,截至2015年8月已有超过30万难民和移民冒着生命危险穿越地中海前往欧洲,其中2500多人命丧地中海。而2014年全年,这两组数字分别为21.9万人和3500人。

  “伊斯兰国”恐怖主义活动不断猖撅、势力迅速推进、恐怖事件此起彼伏,也是叙利亚等国人口大量外逃的一个重要原因。在意识到“伊斯兰国”的残暴和恐怖性质之后,受威胁最严重的叙利亚、利比亚等国难民数量激增。而逃往欧洲国家的难民通常是有一定经济能力的中产阶级,蛇头们通过帮助当地人逃往欧洲从中收取费用,对难民潮也起了推波助澜的作用。当看到前面一些人以难民身份投奔欧洲国家后,其他面临相同处境的人自然前赴后继地踏上难民之路。

  在引发难民潮的叙利亚、利比亚、阿富汗内乱背后,是这些国家和地区根深蒂固的种族、宗教矛盾及不同势力集团政治上的争权夺利。除了由来已久的巴以、阿以冲突以及尚未结束的叙利亚内战,阿富汗、伊拉克、索马里、苏丹等国也一直是种族、宗教冲突严重的国家。这些国家没有建立起一个和平、包容、可持续的国内政治制度,没有稳定的社会秩序,民主法治缺失,取而代之的是政治上的相互倾轧和持续不断的国内冲突。

  由于长期的战争和动乱,难民输出国大都存在发展落后、经济停滞不前甚至持续倒退,大量人口处于贫困或失业状态,且两极分化严重。生活贫困、前途无望的环境既是社会动荡和恐怖主义滋生的根源,也是当地人千方百计以难民身份逃往欧洲,寻求稳定生活和美好来的原因。欧洲国家在就业、医疗、教育方面的福利,对有能力进人欧洲的难民和移民人群具有巨大的吸引力。

  此外,域外不同势力的介人,特别是以美国为首的西方国家对中东的不当干涉,是扩大当地种族、宗教矛盾等社会问题的重要原因。这必然导致难民潮的发生。域外大国的卷人打乱了原有的力量格局,却没有建立起所在国家和地区新的稳定,反而使已有的宗教、种族矛盾扩大化,包括伊斯兰极端势力与西方国家的对立,以及西方文化与非西方文化的对立。西方国家推动的所谓“颜色革命”对西亚北非地区的持续动荡与冲突升级起了非常重要的作用。事实证明,通过强制性军事干预来推行西方政治制度和价值观的做法并没有给当地国家带来可持续的和平与发展,相反却是旷日持久的动荡与冲突。

  欧洲难民潮影响的不仅仅是欧洲

  此次难民潮的影响既有短期性的,也有长期性的,且体现在政治、经济、社会及安全的方方面面,而且,受此次难民潮影响的也不仅仅是欧洲国家、难民产生国和地区,美国、澳大利亚、加拿大等许多国家也都受到此次难民潮的冲击,并在如何应对难民问题上面临严峻考验。

  对于叙利亚、阿富汗这样的难民输出大国来说,大量人口作为难民流出,进一步影响到这些国家的稳定及战后的重建进程。无论是叙利亚还是阿富汗,难民中相当一部分是该国的中产阶级或精英阶层,包括受过高等教育的学者、政府公职人员、技术人员等。这些人员的流失显然会对技术人力资源紧缺的难民输出国带来消极影响。而对于大量迁徙中的难民人群,在到达目的国的途中将面临各种危险,“死亡之路”的悲剧不断发生。难民人群的流动也增加了人口贩卖、非法武器、毒品交易等犯罪活动,并为极端分子、恐怖分子的滋生和隐藏提供了条件。难民人群因此成为最缺乏保护、最容易受到攻击的人群。

  此次难民潮对欧洲的消极影响是显而易见的。首先,安置和救援难民需要承担巨大的经济负担,在人力、财力、物力方面需要大量的投人,对一些国内经济并不发达的欧洲国家来说,其压力更为明显。从目前情况看,在国内政治与安全形势没有改善之前,涌人的难民很难短期内返回,其中很大比例将暂时或长期滞留在接收国,这将对欧洲福利国家的就业、医疗、教育、养老在内的社会保障体系构成不小的压力。

  难民涌人对欧洲国家更深层次、更长远的影响在于社会、政治和安全方面。在大量难民中,一方面由于疏于身份认定,难民中有混人极端分子、恐怖分子的可能,为日后埋下无穷隐患。另一方面,面对生活压力和身份困境,难民会寻找一切机会去满足生活上的需求,试想如果合法手段不能满足这种需求,一些难民难免会挺而走险,参与盗窃、贩毒等犯罪活动,对社会治安构成威胁。难民或移民造成的安全隐患及其他负面影响,又会引起接收国民众的担忧和恐惧,从而诱发对难民人群的歧视与仇恨。这种恐惧和仇恨很容易被煽动,诱发各种冲突,成为社会稳定的一大隐患。

  难民潮也导致接收国政治环境的恶化。围绕如何接收、安置和对待难民,不同党派和群体之间的关系出现紧张,国内政治与社会面临更大的分裂。每当难民问题出现,欧洲国家的民粹主义、极端主义势力便会上升。巴黎恐怖袭击后,欧洲民粹团体呼吁停止接收来自中东和北非的难民,荷兰、意大利等国的极右势力要求政府立即关闭边界。从目前看,难民潮在宗教、种族、文化方面的影响是长期的,难民的安置、接纳和融人过程也是长期的,这对于世界各国的难民政策、民族和宗教政策,以及主流价值观和意识形态层面都提出了考验。

  在这场难民潮的风暴中,欧盟组织机制及难民应对机制也同样面临考验。在接纳难民分摊、边境控制等问题上,欧盟国家之间已经出现了分歧。作为一个相对成熟的区域组织,欧盟一体化在政治、安全、法治等方面都取得了进展。但面对大量涌人的难民,欧盟已经确立的相关原则和规定面临挑战,例如《申根协定》中关于取消共同边界检查的内容遭到质疑,关闭边境、严格检查的呼声高涨,就连德国也不得不调整相关的边境政策。

  此次难民潮也波及美国、澳大利亚、加拿大等其他国家和地区。美国从一开始在难民问题上的消极态度就受到国际舆论的指责。与在中东地区的军事活动上一掷千金相比,美国在人道救援方面则是抠抠索索。美媒援引美国国土安全部的公开数据报道,在2013年,美国不过只给了36名叙利亚人难民身份。巴黎恐怖事件发生后,美国总统、国会及民众等在难民问题上的分歧更大。美国一半以上的州反对接收难民,众议院也否决了奥巴马总统关于下一年接收1万叙利亚难民的决定。澳大利亚由于对难民采取了比较严格的控制,既受到国际社会,包括一些人权组织的批评,也面临国内要求接纳更多难民的呼声。加拿大政府在接收难民问题上同样也面临两难处境。在巴黎恐怖袭击事件后,西方国家要求严控难民的呼声普遍上升,纷纷采取更严格的边境控制政策。

  应对难民问题需加强国际合作

  难民问题是一个关联性极强的问题,正如此次欧洲难民潮问题涉及接收国、输出国、途经国方方面面的关系。作为一个区域性和全球性问题,难民潮也考验着区域组织和联合国等全球组织的作用。总之,难民潮的应对和解决是一项复杂的多边、多层、多领域的治理工程。

  从国家层面看,各国应就如何应对难民潮问题做好更充分的准备,未雨绸缪,建立起相应的应急机制和接纳机制。这既包括紧急救援、安置等人道主义方面的初期安排,也包括随后将会遇到的身份认定、遣返或接纳问题,以及未来可能面临的融人问题,如难民移民地位、权利及相关责任方面的法律问题。

  从地区层面看,区域组织应当发挥更重要的作用。难民潮对区域内国家的影响极大,无论是作为难民的产出国、目的国或途经国,区域内国家都是这一问题治理的重要相关方。主要区域组织大多已经针对移民、难民问题开展了不同形式的合作,包括建立起相关的机制。例如,欧盟已经拥有相对成熟的移民、难民合作机制,非盟国家也就“非盟应对难民问题的挑战”举行过特别首脑会议。此外,欧盟、意大利、希腊、塞浦路斯等国也正努力加强与非盟尤其是北非国家之间的合作,寻求共同解决难民问题。欧盟与北非国家还就关于在北非与地中海之间建立某种控制移民、难民“缓冲区”问题进行协商与探讨。各区域组织已经意识到,建立区域及区域间有效的难民机制,对于妥善解决难民问题必不可少。

  从全球层面看,联合国及相关难民机构已经在应对难民问题上进行了长期的努力。在叙利亚冲突导致大规模难民发生之后,联合国人道主义机构及伙伴机构,包括难民署、粮食署、世界卫生组织、粮农组织、国际移民组织等开展了积极的人道主义援助活动,如筹集资金、建立难民营地、运送难民转移、提供基本的生活保障等。同时,联合国和国际组织也积极呼吁国际社会为解决难民提供更大的支持。

  总结现有的难民治理实践及此次欧洲难民潮的应对,第一,应加强国家、区域、全球层面的协商与合作,在兼顾各方利益和特殊环境的基础上,在不同层面建立起更有效的难民应对机制;加强联合国、国际组织与非政府组织和智库之间的合作。第二,在信息收集与处理、救援与安置技术、政策研究、管理经验等方面开展交流与培训。第三,加强全球难民治理机制建设,加强政治、法治、安全领域的国际合作;在国家、区域和全球层面建立起相应的监控体系、救援体系和综合治理体系。

  难民问题引发的思考

  欧洲国家如今遭受难民问题困扰,在某种意义上其实是“自食苦果”。美国等一些西方国家对西亚北非局势的蛮横干涉,导致了这一地区的局势发生大规模动荡。如今,除需要齐心协力找到更好的应对方法外,欧洲国家也需要反思这些年来追随美国的做法。因为,现今的难民危机可以说就是西方国家当年种下的恶果之一。

  如果叙利亚、阿富汗等难民产生大国的动乱、冲突不停止,其政府不能有效地承担起保护和减少难民的责任,涌向欧洲的难民潮很难在短期内完全停止。解决难民问题最重要、最根本的途径是要解决产生难民的根源,实现难民输出国的和平与可持续发展。首要就是实现冲突国家的政治和解,实现国内和地区的长治久安,才有望解决和防止因叙利亚、阿富汗这类冲突而产生的难民潮。此外,帮助冲突后国家及其他陷人贫困中的国家实现经济和社会的发展,增强人民对本国经济发展和未来生活的信心,也是减少难民产出的重要途径。但这方面的工作任重而道远。

  此次难民潮也给中国提供了许多方面的启示,探讨如何建立与完善中国的难民应对机制变得更为迫切。实际上,来自中国周边国家的难民问题已经在困扰着中国。因此,中国应该充分考察与评估此次难民危机提出的问题,在政治、社会、安全、法律方面,逐步建立适合中国情况的难民应对体系。此外,作为一个大国,尤其是安理会常任理事国,在难民问题的应对与解决方面,中国也担负着重要的责任。中国应加强与周边国家在难民问题上的合作,积极支持联合国及其他国际组织、区域组织应对难民危机的努力,同时向面临难民压力的发展中国家提供相应的援助,并为推动区域和全球层面多边难民合作机制的建设做出更大贡献。

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