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从乌法峰会看上海合作组织发展战略

作者:王宪举   来源:《俄罗斯学刊》2015 年第 6 期发布时间:2016/03/23
摘要:在新的国际形势下,上海合作组织在安全、经济等领域面临新的挑战和威胁。根据 2015 年 7 月上合组织乌法峰会通过的《上海合作组织至 2025 年发展战略》,成员国将继续把加强地区安全、开展经济贸易和人文领域合作作为上合组织的主要发展方向,同时将本着开放原则吸纳新成员。但是,上合组织不应把打造“欧亚非西方集团”作为自己的首要任务。中亚地区的安全与发展仍应是上合组织工作的重点。

  2015年7月9—10日,上海合作组织(以下简称“上合组织”)在俄罗斯乌法市举行了第十五次峰会。这次峰会是在乌克兰危机继续发展、美国和欧盟等西方国家对俄罗斯进一步实行政治和经济制裁、上合组织成员国一致赞同正式启动扩员程序的背景下举行的,因而显得具有特别重要的意义,引起世界舆论的关注和重视。

  一、乌法峰会的基本成果

  作为东道主的俄罗斯对这次峰会做了精心安排。首先是峰会举行的地点——乌法很有特色。乌法市是俄罗斯联邦巴什基尔自治共和国首府,位于乌拉尔山脉西南侧、别拉亚河畔,距欧亚交界处不远。由于上合组织成员都是欧亚大陆国家,峰会地址的这一选择耐人寻味。2009年6月俄罗斯主办上合组织峰会时,把会址选在位于欧亚分界线上的叶卡捷琳堡。这次峰会选在乌法,又一次反映了俄罗斯突出该组织具有欧亚大陆性质的理念。

  其次,上合组织峰会举办前夕,在乌法召开了金砖国家(中国、俄罗斯、印度、巴西和南非)峰会和欧亚经济联盟(俄罗斯、哈萨克斯坦、白俄罗斯、吉尔吉斯斯坦和亚美尼亚)峰会。这三个国际和地区组织成员国的领导人同时云集乌法,代表了人口占地球一半以上的12个国家,场面壮观,气氛热烈。

  第三,在乌法的三天会议,形成了2015年以来国际舞台上的一个小高潮。上合组织峰会通过了《上海合作组织至2025年发展战略》,签署了《上海合作组织成员国边防合作协定》,发表了《关于应对毒品威胁问题的声明》和《关于第二次世界大战反法西斯胜利70周年的声明》。上合组织六国领导人一致决定启动接纳印度和巴基斯坦为上合组织成员国的程序,并表示随着国际上逐步取消对伊朗的制裁,将考虑伊朗正式加入上合组织的问题。继蒙古、印度、巴基斯坦、伊朗、阿富汗五个观察员国之后,白俄罗斯在这次峰会上成为新的观察员国。阿塞拜疆、亚美尼亚、柬埔寨和尼泊尔则成为上合组织新的对话伙伴国(现有对话伙伴国为白俄罗斯、土耳其和斯里兰卡)。这样,上合组织成员国、观察员国和对话伙伴国已增至18个国家。

  俄罗斯学者认为,这次峰会证明,西方“企图孤立俄罗斯是枉费心机的”,“俄罗斯实际上的确没有被全面孤立”①。俄联邦工商会主席卡特林认为,乌法峰会“将成为上合组织发展史上具有里程碑意义的一次峰会”②。中国一些学者则认为,“这些会议成果为上合组织下一步发展奠定了重要基础”③。

  二、坚持既定的发展战略

  乌法峰会通过的《上海合作组织至2025年发展战略》(以下简称《发展战略》)是一项纲领性文件。它在2012年6月北京峰会通过的《上海合作组织中期发展战略规划》基础上,进一步阐述了上合组织今后十年的目标和任务。《发展战略》从世界和地区发展趋势、目标和任务、原则和价值观、政治互助、安全合作、经贸合作、文化和人文协作、信息沟通、开放政策与伙伴关系、国际合作等十个方面规定了上合组织至2025年的发展目标和任务。文件认为,现代世界正在经历一个深刻变化的阶段,“随着多极世界的形成、全球管理地区水平的提高以及发展中国家地位的加强,未来十年将成为国际关系急剧变化的时期”④。在全球和地区形势紧张复杂的背景下,上合组织“正在进入发展的一个至关重要的时期”。上合组织必须妥善应对业已出现的各种挑战和威胁,“为建设多中心的国际关系体系而努力工作,争取到2025年使上合组织在全球和地区的地位得到加强”⑤。

  《发展战略》指出,上合组织“作为一个高效完整的地区组织”,“不追求建立军事政治联盟,或带有超国家管理机构的经济一体化组织”,因为它认为,“非集团的多边组织能够有效保障国际安全”。上合组织的“重点仍然是反对恐怖主义、分裂主义和极端主义,打击非法走私毒品、武器弹药、爆炸物和跨境有组织犯罪”等活动。《发展战略》称,“经济合作是保障上海合作组织稳定的重要因素,是该组织取得持续稳定的手段之一”⑥,因此要促进各成员国经济发展,改善人民的生活条件。将继续致力于建立上合组织开发银行和发展基金。在上合组织成立后的第一个十年,多边经济合作是该组织较为薄弱的一个领域,因而也是合作潜力最大的一个方面。习近平主席在乌法峰会上指出,上合组织成员国应加快实施贸易投资便利化、成员国间道路运输便利化,开展投资、产能、装备和基础设施建设合作,建立自由融资平台,加强能源政策沟通,制定跨国油气管道安保合作具体措施等。由于国际市场能源价格下跌、美国和欧盟对俄罗斯实行经济制裁等原因,2014年以来俄罗斯和中亚国家的经济出现复杂和困难的形势。上合组织更应加强经贸合作,在欧亚经济联盟建设和“丝绸之路经济带”建设的对接合作方面积极探索,取得实际进展。乌法峰会新闻公报说,峰会“支持中国关于建设丝绸之路经济带的倡议,并主张安排上合组织成员国相关部门之间就此进行磋商和信息交流”⑦。

  虽然与《上海合作组织中期发展战略规划》相比,《发展战略》的新东西新内容不多,但是正如《关于乌法峰会的新闻公报》所称,《发展战略》“确定了上合组织在政治、安全、经济和人文合作领域加深相互协作的基本方向”⑧。这是乌法峰会最主要的成果之一。

  毫无疑问,乌法峰会通过的上合组织发展战略符合上合组织成员国的利益,反映了他们的愿望和诉求。如果峰会文件规定的一系列举措得以落实,上合组织具有进一步完善和发展的良好前景。上合组织有些成员国的学者和专家对乌法峰会及其通过的文件做了各种不同的评价,虽然多数评价是客观、积极和中肯的,但也有一些评价不大得体。有些建议不符合乌法峰会的精神和上合组织发展的方向。

  有些评价过度地拔高了上合组织扩员的意义,称扩员是上合组织进一步发展的唯一途径,只有扩大上合组织,才能使其不沦为空谈俱乐部。他们认为,由于乌法峰会启动了扩员程序,以后上合组织将包揽欧亚大陆全部非西方国家,代表大部分的非西方世界。他们主张上合组织与金砖国家相配合,成为欧亚大陆第二个非西方的一极。

  如果按照这些主张去做,那么上合组织宪章的宗旨就会变样,上合组织有可能演变为一个同西方冲突和对抗的集团。这显然不符合乌法峰会通过的《上海合作组织至2025年发展战略》,因为该文件强调上合组织是“非集团的多边组织”。二战结束后,国际上曾出现资本主义国家阵营和社会主义国家阵营以及北约和华约两大军事集团,由此形成的“冷战”持续了将近半个世纪,并以苏联解体、华约集团瓦解而结束。历史教训告诉我们,国际集团之间的对抗势必导致国际关系长期紧张和动荡,不利于国际关系的缓和与发展。因此,上合组织显然不能走新的集团化道路。

  中国外交部副部长程国平曾驳斥所谓上合组织成为中俄联手对抗西方的新工具的说法。他表示,上合组织一直是一个不结盟、不对抗、不针对第三方的开放性国际组织。上合组织不是中俄对抗西方的工具①。

  目前,对于那些主张把上合组织搞成非西方集团的专家学者,似有必要进一步重申上合组织宪章的基本宗旨和任务,即:“发展多领域合作,维护和加强地区和平、安全与稳定,推动建立民主、公正、合理的国际政治经济新秩序”②;“保持和发展与其他国家和国际组织的关系”;“在防止与和平解决国际冲突中相互协助;共同寻求21世纪出现的问题的解决办法”。

  虽然2014年初以来乌克兰危机使国际形势发生了重要变化,但是上合组织宪章确定的宗旨、目标和任务依然正确,依旧有效。《上海合作组织至2025年发展战略》是经过上合组织各成员国多年的讨论和准备,由所有成员国一致通过的。它是在对该组织第一个十年工作经验总结的基础上制定的,具有明显的继承性。而如果按照某些学者和专家主张的逐步接纳欧亚地区所有非西方国家,那么《发展战略》的实施就会变样,上合组织成员国在政治、安全、经济、人文等方面的合作就可能受到影响。

  自20世纪90年代初中亚国家获得独立以来,中亚国家一直奉行独立、多元和平衡的外交政策。中亚和欧亚地区不是孤立的,它与亚太、欧洲、非洲等地区紧密相连。随着全球一体化趋势的发展,各国在政治、经济、贸易等领域的联系越来越紧密。上合组织成员国在加强与本地区国家合作的同时,也将与其他国际组织和地区国家开展更多合作,建立并加强磋商和交流意见的机制。上合组织宪章规定:“本组织不针对其他国家和国际组织。”③在与其他国家和国际组织合作方面,上合组织的潜力还很大。

  上合组织奉行“上海精神”,即互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展。这是上合组织能够保持稳定和不断发展的精髓所在,是上合组织区别于其他国家和地区组织的突出特色。乌法峰会通过的文件坚持了这一特色,今后的主要任务就是贯彻落实,不要走样。

  三、启动扩员工作

  乌法峰会的另一项重要成果是正式启动了吸纳印度和巴基斯坦为上合组织成员国的程序。关于印巴加入上合组织对该组织的有利方面,一些学者和官员认为:吸收印巴加入上合组织有利于加强中俄印关系和与金砖国家合作机制,有利于上合组织突破原苏联中亚地区的区域局限,有利于促进中印关系改善和扩大上合组织的影响,有利于提高其在国际事务中的作用,等等。

  关于扩员可能造成的消极影响,一些学者指出的问题包括:上合组织协商一致的原则将受到冲击、该组织及秘书处的工作效率可能降低、新成员和老成员的关系如何理顺、责任和能力之间的矛盾可能增加、战略共识的凝聚可能更为困难。有的学者认为,上合组织应防止出现“中段陷阱”,“即新兴国际和地区组织在完成初始阶段的规章制度等建设的快速发展后,在推进更具实质意义的合作方面不仅速度上遇到了越来越多的‘协商不一致’,而且利益协同方面也面临着合作越深入、可能矛盾分歧也越多的后继乏力困境”①。应防止“扩大但没有体现经济合作优先性”的问题②。也有学者指出,为了避免扩员后可能出现“战略性决策难以形成”的情况,“关键在于新申请的国家执行上合组织现有法律规定,与现有上合组织所有成员国共同遵守《上合组织成员国长期睦邻友好条约》”③。

  笔者认为,扩员工作有利有弊,在乌法峰会之后,现在各成员国的任务就是要充分发扬组织扩员的有利方面,尽量避免或减少不利因素。按照扩员文件的规定,吸纳新成员将是一个十分复杂的过程。申请国只有在与成员国逐一谈判、达成协议、郑重承诺履行上合组织的相关义务,并经各成员国有关部门和立法机构同意或批准后,申请国才能获得正式成员国地位。十多年来,上合组织通过的重要文件有数十个,可见印度和巴基斯坦面临的谈判任务并不轻松。但“有志者事竟成”,就像中国、俄罗斯和哈萨克斯坦加入世界贸易组织一样,只要具有加入的意志和决心,问题总会解决,过程总会结束,何况印巴被上合组织接纳的程序和过程比世贸组织的规定要简单得多。

  可以相信,印巴两国和上合组织成员国将抓紧时间进行谈判,尽早完成加入组织的程序,达成有关加入的最后协议。由于印巴之间存在根深蒂固的矛盾,有的学者担心,上合组织成员的扩大会导致内部协调困难,降低决策效率,影响“协商一致”原则的实行。这确实是上合组织扩员过程中需要注意的问题,有关方面正在研究预防和解决的办法。随着扩员程序开始,上合组织也需要进行一些改革,如调整会员会费的比例、增加工作语言、加强上合组织秘书处等等。这些技术性问题比较容易解决,从长远来说,扩员的范围和方向则是更难更复杂的问题。2010年6月通过的《上海合作组织接收新成员条例》规定,新成员应位于欧亚地区。但中亚国家一些官员透露,他们不希望上合组织扩员过程太快,成员增加过多,合作议程过于复杂。上合组织的前身是苏联解体后中国与俄罗斯及中亚三国(哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦)边界谈判各方。谈判结束后这些国家为了继续发展睦邻合作建立了地区组织。现在中亚一些国家担心,如果欧亚国家纷纷成为上合组织成员国,将会影响中亚地区在该组织中的分量和注意力,该组织大量精力和有限的资金将投到其他方向和领域,将不利于讨论中亚国家的安全、稳定与发展。

  十多年来,上合组织的注意力以中亚地区为主。随着印巴加入,上合组织成员国的范围将从中亚扩大到南亚,上合组织的活动也将由主要致力于保障中亚地区安全扩大到促进中亚和南亚地区的安全、稳定和发展。但是,鉴于上合组织的历史与特点,中亚地区仍应是该组织优先考虑的重点。

  四、安全合作仍是重中之重

  正如乌法峰会通过的《上海合作组织至2025年发展战略》所指出,“重点仍然是反对恐怖主义、分裂主义和极端主义,打击非法走私毒品”等犯罪活动。虽然今后几年扩员工作将占据上合组织秘书处和各成员国相当一部分精力,但是维护各成员国的安全与稳定、反对三股势力的斗争决不能放松。上合组织成员国的安全挑战主要来自于成员国内部和外部两个方面。中亚国家内部存在不同的利益集团,既有反对党和执政党之间的斗争,又有执政党内部的矛盾和斗争。这些斗争虽有公开的性质,但更多的是以隐蔽、渐进的方式进行,一旦时机成熟,就可能爆发,甚至出现动乱。例如,哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦面临的主要安全挑战是两位老总统的接班人选择、政权能否平稳交接问题。2014年以来乌兹别克斯坦总统大女儿古尔娜拉的行动被限制,2015年9月哈萨克斯坦总统大女儿达丽加被任命为政府副总理,都反映了这个问题的复杂性。塔吉克斯坦的安全挑战主要是国内的武装反对派和来自阿富汗极端势力的毒品走私等活动。近年来该国反对派的武装力量不断进行小规模武装挑衅。2015年9月初在塔吉克斯坦国防部副部长纳扎尔佐德的策划和领导下,一伙武装反对派在瓦赫

  达特市发动恐怖袭击,造成8名军警牺牲。塔吉克斯坦当局将此事件定性为“军事政变”①,并采取措施消除后果。吉尔吉斯斯坦的安全挑战主要是国内政治力量之间没有达到持久稳定的共识,党派斗争严重,南北地区矛盾依旧深刻。阿卡耶夫、巴基耶夫两个总统被赶走,但是他们的追随者仍在,仍有一定的力量和影响。吉尔吉斯斯坦的总统议会制还比较脆弱,体制的完善需要较长的时间。总统和议会以及政府之间能否长期保持权力均衡,面临考验。

  对于中国和俄罗斯,主要的安全威胁来自美国的战略围堵和“颜色革命”图谋。上合组织国家还面临共同的安全威胁。上合组织中亚各国之间存在一些不睦与争端,比如边界纠纷、民族之间矛盾、水资源争端。因为这些纠纷,多年来中亚各国之间曾发生一些不同程度的争吵或冲突。但总的来说,由于这些国家的领导人奉行睦邻合作政策,个别地方或局部的争吵和冲突并未得到发展,也没有引起整个中亚地区局势的紧张。同时,中亚各国面临来自外部的共同威胁:

  一是来自阿富汗极端势力的渗透和威胁。美国等国际安全力量从阿富汗大量撤军后,阿富汗的形势更加复杂。2015年9月,塔利班攻占阿富汗东北部最大城市昆都兹,这是自2001年以来的首次,反映了力量对比的变化。阿富汗形势的恶化直接影响中亚国家的安全与稳定。

  二是来自“伊斯兰国”组织的威胁。该组织在中亚国家宣传自己的主张,招募人员,甚至扬言要“开辟第二战场”②。迄今已有2000多名中亚国家公民被招募到伊拉克和叙利亚打仗。

  三是来自中东地区个别国家的宗教极端思想和主张(建立哈里发)的渗透和影响。一些极端宗教组织不仅派遣人员向中亚国家渗透,而且利用网络技术宣传极端思想、招募人员、进行各种破坏活动。

  四是毒品走私活动更甚。2014年阿富汗罂粟种植面积22.4万公顷,比2013年增加7%。鸦片产量为6400吨,比上一年增加17%。阿富汗走私到塔吉克斯坦和哈萨克斯坦等中亚国家的毒品也呈上升趋势。

  五、联合行动是上策

  面对这些共同的威胁、危险和挑战,上合组织成员国必须联合行动,共同应对。乌法峰会通过了《上海合作组织成员国边防合作协定》和《关于应对毒品威胁问题的声明》,在边防合作和联合反对毒品方面采取了积极措施。但是,还有一些方面需要共同努力。比如说,需要提高上合组织地区反恐机构的效率,扩大其职能。由于上合组织不是军事联盟,“缺少牙齿”是它的一块短板。因此更应加强其具有某种强力性质的机构——地区反恐机构的职能。应进一步加强情报交换、信息安全、网络监督、控制非法移民等方面的合作。特别要把反毒品斗争纳入地区反恐机构的职能范围。毒品走私是三股势力的重要资金来源,但是迄今反毒斗争却不属于地区反恐机构的职能,而由哈萨克斯坦的中亚缉毒中心、塔吉克斯坦的反毒品委员会等机构承担。地区反恐机构应在成员国反毒品走私等方面发挥更多的协调作用,包括采取联合缉毒行动。多年来中亚国家缉毒工作的经验证明,联合行动比各国单独行动效果更好。乌法峰会决定尽快制定上合组织成员国2017—2022年反毒品斗争战略草案。希望该草案规定把上合组织地区领导反毒品斗争的职能归并于上合组织地区反恐机构。

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