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如何认识和理解东盟

包容性原则与东盟成功的经验
作者:张蕴岭   来源:《当代亚太》2015年1期发布时间:2016/01/21
摘要:东盟的发展是一个奇迹,它创造了“东盟方式”,实现了地区的稳定、和平与发展,推动了更大范围的区域合作,并在推动中坚持以东盟为中心。东盟的“舒适性原则”,实际上就是包容性原则。包容性原则是东盟不断取得进步的秘诀。东盟发展的意义和影响已超出其本身,对东亚地区的合作至关重要。东盟共同体建设是一个重要转折,但是,还会继续保持和发展东盟的独特方式。

  东盟是亚洲最有成就的区域合作组织。按照规划,到2015年底,“东盟共同体”将成为现实。由东盟到东盟共同体,是一个很大的跨越。为何东南亚地区能够成功发展起来区域合作组织?究竟该如何认识和理解“东盟方式”?这不仅是现实性的问题,也是理论性的问题。所谓现实性,是指如何对待东盟和如何发展与东盟的关系;所谓理论性,是指要从东盟的发展中探求区域合作发展的内在逻辑。本文拟从如何认识和理解“东盟方式”、“以东盟为中心”和东盟共同体建设三个方面进行系统分析,力求提出一些有深度的观点。

  一、如何认识“东盟方式”

  1961年,泰国、马来西亚(当时叫马来亚,尚未与新加坡分治)和菲律宾作为发起国成立了“东南亚联盟”(AssociationofSoutheastAsia,ASA),这被认为是东南亚区域合作的开始。不过,次年,由于马来亚与菲律宾发生领土争端,以及马来西亚与新加坡分治,该联盟陷于瘫痪。①1967年,东南亚推动区域合作的动力再现,泰国、马来西亚、新加坡、菲律宾和印尼五国外长签署了《曼谷宣言》,成立了“东南亚国家联盟”(AssociationofSoutheastAsiaNations,ASEAN),简称“东盟”,取代原来的“东南亚联盟”。②此后,东盟不断扩大,先后有文莱、越南、老挝、缅甸和柬埔寨加入,到20世纪末,东盟已有10个成员国,实现了整个东南亚地区的联合。目前,还有其他国家要求加入。③

  东盟的发展是一个奇迹。在一个分裂、战乱、动荡与落后的地区,通过开展区域合作,实现了地区的稳定、和平、合作与发展,这在东亚地区是史无前例的。④而且,东盟作为一个区域合作组织,在聚拢东亚其他国家参与区域合作方面发挥了特殊的作用。⑤

  东盟学习欧洲联合的经验,但并未照抄欧洲的做法和模式,而是根据自身的特点和需要,创建了独特的“东盟方式”(ASEANWay)。东盟成立依据的是一份宣言(《曼谷宣言》),其内容只有一页纸的篇幅,它不是宪章,也不是条约,只是共识,是共同的承诺。⑥“东盟方式”的内涵被称之为“不写下来的规范(norms),非正式的理解(understanding)”;所依托的是“六大原则”,即尊重主权和相互依存,不干涉内政,不使用武力,避免使双边问题在地区层面对抗,协商一致的决策过程和谨慎处理敏感问题。⑦概括而言,“东盟方式”的内涵主要包括:

  其一,渐进推动东盟的扩大与提升,坚持将东盟事务放在东盟框架之下解决,以增强本地区内部的凝聚力。⑧东盟的价值不在于实现地区的高度一体性(或者单一性),而在于在保持多样性的前提下,推进协商与合作。“东盟方式”的贡献在于:以合作为出发点,创建“协商与一致的文化”;通过每年组织上千次各种各样的会议,构建广泛和多层次的“沟通渠道与网络”;通过坚守不干涉原则,创建“安静外交与冲突管理机制”。东南亚地区曾被称为“亚洲的巴尔干”。冷战结束后,欧洲的巴尔干地区经历了战乱,而东南亚地区却实现了和平转变,靠的就是这些创造性。⑨东南亚是世界上差异化最大的地区之一,区内各国在政治体制、发展水平、种族和宗教等诸多方面存在多样性。东盟的作用不是要把它们统一起来,而是在合作框架下实现和谐共处。维护多样性是东盟开展合作的基础,而通过合作实现共同发展则是各成员国一致的追求。因此,东盟的发展进程被认为是亚洲包容性文化的具体体现。⑩

  其二,坚持以经济发展为基础,通过东盟机制逐步推进区域内的市场开放,改善发展的综合环境。自20世纪70年代中期起,东盟开始把推动内部市场开放、优化内部发展环境作为合作的重点。1977年,东盟开始启动“特惠贸易安排”(PTA),并在进程中不断对其内容进行修改,以提高东盟内部市场的开放程度。1992年,东盟提出建立“东盟自由贸易区”(AFTA),并计划用15年的时间建成,届时将区域内部的关税降至0~5%。东盟自贸区的建设从执行共同有效普惠关税方案(CEPT,简称“普惠关税方案”)开始,而普惠关税方案又根据成员国的发展水平,实行了快速减让(又分为10年和7年)与常速减让(又分为10年和15年)的分步走办法。东盟根据自身发展的需要和可行性,不断加快市场开放的速度。1994年,东盟决定把建成自贸区的时间由15年缩短至10年。1997年亚洲金融危机爆发后,东盟的经济发展遇到极大的困难,在此情况下,东盟各成员国没有退回到保护主义,而是提出了加速开放的战略,老成员国承诺到2000年完成降税目标,对新成员国(越、老、柬、缅)则给予3~8年的缓冲期。1999年,东盟又决定6个老成员国到2015年,新成员国到2018年完全实现零关税。(11)东盟这种“蛙跳式”的推动方式,也不失为一种进取型的推进战略。这是因为,一方面,东盟内部差别大,有些成员国经济欠发达,必须走一步看一步,根据情况和需要制定加速计划;另一方面,内部和外部情况变化迅速,必须根据形势的变化及时进行调整,“趁热打铁”,不断以新进程推动开放进程深化。(12)

  东盟开展经济合作的方式不是靠动员内部资源开展集体项目建设,而是采取推动市场开放、改善区内市场环境、增强区内对外部资源投入的吸引力的方法。事实上,东盟作为发展中国家的联合体,内部可动员的资源有限,其最大的资源是市场潜力,因此,市场开放本身可以创造资源。特别是在发生金融危机之后,东盟是靠加速开放来增强吸引力和创建活力的。事实证明,这种做法促进了资本向东盟的回流,加快了其经济恢复和增长的步伐,对东盟国家走出危机发挥了重要作用。

  东盟改善发展环境,不仅仅依靠推动市场开放(包括货物贸易、服务贸易和投资领域),还通过大力推动经济合作。东盟开展经济合作,一靠成员国内部,二靠拓展外部。东盟提出了互联互通计划,并为此制定了落实的“行动计划”(MasterPlan)。互联互通计划不仅包括建设相互连接的基础设施,也包括相关法规的互联互通和人员流动。但是,由于本身资源有限,东盟只是为此设立了一个10亿美元的基金,用于推动项目,而建设项目还要依靠成员国自身和吸收外部资源,特别是推进与外部的合作。(13)

  经过上述努力,东盟由一个经济落后的地区发展成为一个具有活力和吸引力的地区,尤其是一些新成员国,实现了持续的高增长,有的已较快走出了低收入国家行列,跨入中等收入国家行列的门槛。

  其三,构建具有东盟特色的共同体。东盟共同体的建设确立了符合本地区实际的定位,而不是照抄已有的模式。2003年10月,东盟正式宣布将于2020年建成东盟共同体。东盟共同体不是像欧洲那样建立一个单一的组织,而是由“经济共同体”、“安全共同体”和“社会文化共同体”三个框架组成。“共同体”(community)一词的词意本来是指“和合共处”的一种形式,并没有组织上的定式。欧洲的联合是一种模式,东盟则是另一种模式。在东亚展望小组关于建立东亚共同体的报告里,东亚共同体的架构是由几个支柱(政治、经济、金融)来支撑的,并不是由一个单一的区域组织来统领。事实上,尽管东盟把建成共同体的时间定在2015年,但2015年只是要达到一些基本目标,完成框架的构建。至于共同体建设本身,则是一个没有终点的长期进程。在这一进程中,各个方面都会深化,对于结构和组织形式也会适时调整。东盟共同体的建设强调舒适度,即各方的接受程度,亦即可行性。这一点非常重要,因为超出接受能力的进程,要么会造成成员国之间的分裂,要么会导致半途而废。

  东盟共同体的建设是一个“自然的发展进程”,它建立在40年建设经验的基础上。东盟于2007年制定了《东盟宪章》,这是东盟合作进程的一个重要转折。东盟的成立是以“志同道合”为基础的,而有了宪章则不同,它意味着用法律的形式确立了东盟这个组织的地位、目标和原则。宪章规定,东盟是一个具有法律地位的区域组织,成员国应当严格遵守宪章的规定,在本国法规与宪章有冲突时要以宪章为准绳,从而保障成员国都在相同或相似的法律框架下推进一体化进程;东盟可以作为一个整体对外交往,并与其他国家和组织签署重要协议;东盟拥有行之有效的运作机构,具有集体决策权力。《东盟宪章》的制定表明,东盟已由一个松散的合作平台发展为具有法律地位和决策效力的区域合作组织。这是东盟由开展功能性合作走向共同体建设的一个基础。(14)

  东盟的发展经验表明,进行区域合作是实现地区稳定、和平与发展的有效途径。东南亚地区本来没有开展区域合作的历史,而通过渐进的合作进程,成员国逐步培养了合作精神,构建了“共享文化”(sharedculture)和“共享利益”(sharedinterests)的基础,提升了区域的作用和影响力。在东盟的发展进程中,怀疑甚至批评的声音一直相伴而生。批评者认为,东盟提出的项目和计划太多,但缺乏行之有效的落实机制。(15)这在很多情况下是事实,特别是东盟缺乏集体资源,缺乏向区内提供公共产品的能力,主要依靠外来资源。(16)东盟的成功靠的是战略设计和“韧性决心”。战略设计的意义是制定推进目标,把目标作为行进动力,特别是后一个方面,是东盟推动合作进程的一种方式。所谓“韧性决心”,就是坚持不懈,面对复杂和困难的情况时,既具有忍耐性,又具有决断性,坚持不后退,继续推进合作进程。以推进东盟共同体战略为例。该战略起先是在1997年12月的东盟峰会上提出的,当时,整个东盟正陷入空前的危机之中,面对巨大的困难,东盟推出了面向未来的《东盟2020年愿景》(ASEANVision2020)规划,以此提升信心;对外则邀请中日韩开展对话,构建东亚“10+3”对话合作框架,以合作应对危机。此后,构建东盟共同体成为东盟行进的主方向。东盟于2000年提出“东盟一体化”倡议,于2003年签署《东盟协调一致第二宣言》(亦称《巴厘第二协约》),正式宣布到2020年建成东盟三大共同体。2007年,东盟各国决定把建成共同体的时间提前至2015年。这些举措体现了东盟成员国推进区域合作的决心和勇气。

  对于东盟发展本身的研究,可以有不同的角度。例如,其“软机制”特性对落实达成的共识或者提出的计划缺乏约束性,从而使落实的实际效果大打折扣,导致“说得多,做得少”。但是,也可以从另一种角度来理解,即如果是“硬机制”,差别很大的10国将很难在制订计划上取得共识,进而使整个发展进程陷入僵局。以接纳缅甸为例。东盟的“安静外交”还是对缅甸的政治稳定转型起到了积极作用的,避免了因压力过大而产生“政策逆反”或者激起国家内乱。(17)当然,东盟本身是有缺陷的,例如,尽管其不干涉内政原则保证了成员国的自主性,但是一些成员国自行其是,对他国和东盟的利益造成损害,对此,东盟几乎无能为力。另外,东盟的“舒适性原则”虽然为成员国提供了灵活的空间,但也往往使东盟落实行动议程的成效大打折扣。

  二、如何认识“以东盟为中心”

  “以东盟为中心”是东盟发展对外关系与开展对外合作的一个基本原则。“中心”(centrality)原则大体上有两个基本含义:一是维护东盟的核心地位,二是坚持东盟的主导性作用。这两个方面不可分割,目的是维护东盟的核心利益,保证其在对外合作中不被分化和瓦解。(18)

  东盟作为一个区域组织,在拓展对外关系时始终坚持两个战略基线:一是构建由自身打造的地区力量(power)平衡网,通过构建外部力量的平衡和制约,来防止任何一种力量,尤其是大国力量垄断地区事务,防止因力量失衡而在本地区发生殃及自己、损害自身利益的冲突或战争。二是在推进区域合作机制的建设中,始终保持由东盟出面推动、东盟与各方进行协商的架构。这样做有两个重要含义:其一,东盟作为一种集体力量,以为本地区创建安全环境为己任。在这种创建中,东盟不是用自己的硬实力与大国抗衡,而是利用自己的“软实力”,即区域组织的力量与大国周旋,利用大国力量平衡争取自己的主动性。其二,东盟发挥导向作用,但并不固执己见,而是作为协调中心,吸纳各方的意见,形成基本共识,这种共识有一个基本前提,那就是东盟自身同意,对自己有利。

  东盟的这种以自我为中心的操作,看似有些自私和霸道,但事实上,它不过是一种务实和技巧的选择。其实,坚持以东盟为中心对于东亚地区的合作来说也有着特殊的意义,那就是在其他国家不能合力推动的情况下,东盟就成了真正的“驭手”了。当然,有时这也会对东亚地区的合作进程产生不利的影响,即东盟在重要的问题上可能会犹豫不决,缺乏推动落实共识的实际手段,在某些情况下甚至拖后腿。尽管如此,其他国家依然认可和接受东盟,甚至等待东盟发挥作用。在这方面,“区域全面经济伙伴关系”(RCEP)的推出就是一个很好的例证。中日两国在推进东亚自贸区进程上出现分歧,中国力推以“10+3”为基础,日本则坚持以“10+6”为基础,在此情况下,只能由东盟发挥作用,提出推进方案。但是,从2006年到2011年,东盟迟迟不做决断,只是到了美国推进“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)取得进展,4个东盟成员国参加TPP,东盟和东亚合作面临巨大挑战的情况下,东盟才在2011年提出构建RCEP的计划。该计划一经提出,立即得到中日韩和印度、澳大利亚、新西兰的支持。东盟为RCEP提出了指导原则,并出面组织谈判议程。这样,东盟的“中心地位”得以确立。(19)

  坚持和确保以东盟为中心的最好体现是其推动的“10+”框架。这个框架既包括东盟推动的东盟—对话伙伴国机制(dialoguepartnership),也包括东盟与多个国家分别构建的自贸区,以及“10+3”、“10+6”(目前是RCEP)自贸区框架。各个层次的“10+”对话框架及自贸区框架,都由东盟作为设计者,形成东盟优先(东盟自己先开会)、以东盟为基础(会议在东盟国家召开)和东盟主导(由东盟设计会议议程)的结构。在国际关系和区域秩序的构建上,像东盟这样能在区域合作中发挥主动性和建设性的尚无他例。(20)

  东盟对话伙伴机制的建立体现了“以东盟为中心”的战略。东盟先后确立了10个对话伙伴国:澳大利亚、加拿大、中国、欧盟、印度、日本、新西兰、俄罗斯、韩国和美国。应该说,建立对话伙伴国机制是东盟发展对外关系的一个创造,它有别于传统的结盟关系,也不同于不结盟关系,是其开展平衡外交的一个手段。不仅于此,东盟还利用这一机制与对话伙伴国发展起了多样性的合作,而对话伙伴国也利用这个机制拓展了与东盟的合作关系。

  构建“10+1”自贸区使东盟的中心地位得到进一步加强。本来,与东盟构建自贸区是中国的提议。但是,东盟坚持以“东盟+”框架来构建,把它作为“10+1”对话机制下的合作内容。在中国—东盟自贸区的构建中,中国把东盟作为一个整体进行谈判,这对东盟意义非凡。事实上,在此之前,东盟作为一个整体与外部并没有达成实质性的自贸区协议。当然,把东盟作为一个整体来对待,对中国也是求之不得的,此举可以使谈判变得“简单”,因为与一个整体谈判,显然要比与10个差别很大的成员国分别谈判容易得多。东盟与中国构建自贸区的成功,增强了其拓展“10+1”自贸区框架范围的信心,助其积极推动与日本、韩国、印度、澳大利亚与新西兰、以及欧盟(正在谈判)构建自贸区。把推动市场开放与开展经济合作融为一体的自贸区建设,大大丰富了东盟与对话伙伴国关系的内容,深化了与对话伙伴国的关系,也为东盟发挥“进程设计者”的作用,维护东盟的中心地位积累了经验。

  其实,在上述机制的构建过程中,东盟并不具备居高临下、掌控方向的能力。在很多情况下,都是对方推着东盟往前走。例如,在中国—东盟自贸区的构建中,中国提出的许多创意,都得到了东盟方面的理解和支持。因此,“以东盟为中心”并不等于一切都由东盟说了算——实际上,东盟也不具备这个能力,而是让东盟更有参与合作的自信。与东盟开展合作,获取东盟的理解和支持非常重要,而要得到其理解和支持,则必须充分考虑到其特殊的利益关注和接受能力。例如,中国提出的“早期收获”计划,就考虑到了东盟欠发达国家出口农产品的比较优势,提出谈判内容可先易后难、分步推进(先货物贸易,后服务贸易和投资领域),对欠发达成员给予照顾等,就是充分考虑了东盟的利益关注和新成员参与合作的能力。中国提议与东盟共同建设博览会平台,就是考虑到为双方,特别是东盟国家提供商品展示平台,扩大交流渠道等等。当然,中国也有自己的利益考虑。这里所要强调的是,理解和认可东盟的中心地位,对于合作方来说,重要的就是充分考虑东盟方面的特殊利益关注;而从东盟方面来说,则是要把握住进程的主导权,让合作伙伴考虑和照顾自身的利益关注。东盟这样做非常必要,因为其内部无论是发展水平还是利益关注差别都很大,如果东盟不能体现其整体与差别利益的均衡,它自身就失去了内聚力。

  东盟地区论坛(ARF)是东盟构建以己为中心的大国平衡战略的重要机制。(21)东南亚地处海陆要冲,是各种力量博弈的重点地区。冷战结束、两极格局解体后,国际局势和国际关系发生了重大转变。面对新形势,东盟于1992年决定启动地区政治与安全对话,次年的第26届东盟外长会议安排了东盟6个成员国、7个对话伙伴国、3个观察员国和2个来宾国外长就开展安全对话进行协商,各国外长同意在1994年启动东盟地区论坛机制,就地区政治安全问题进行对话与协商。此后,东盟地区论坛每年在东盟国家召开,成为地区最有影响的安全对话合作机制。目前,该机制已有23个成员国,不仅包括亚太地区的国家,也包括欧盟。(22)东盟地区论坛是官方合作机制。按照设计,该机制的功能将逐步提升,合作内容将逐步深化。其发展进程被分为三个阶段:“建立信任措施”,“开展预防性外交”和“探讨解决冲突的方式”。截至2011年,东盟地区论坛实施了100多个建立信任措施的项目。2011年的第18届外长会议通过了《ARF预防性外交工作计划》,表明它准备进入第二个阶段,即“开展预防性外交”阶段。为了维护东盟在东盟地区论坛中的中心地位,一直以来,东盟地区论坛作为东盟外长会议的后续议程,由东盟当年的主席国主持,主要的议题和规划设计均由东盟秘书处负责。

  当今世界和地区的安全问题复杂多变,安全力量格局发生了重要的调整和转换,新的矛盾和战略竞争加剧。东盟一直把握住两个要点:一是就危及安全的重要问题展开官方对话与讨论;二是使论坛成为加强交流、缩小分歧、凝聚共识的平台,避免成为争斗的场所。做到这些很不容易,因为地区安全问题不像经济关系那样存在市场机制的内在联系,而往往是国家利益和力量的博弈和争斗,寻求共同的利益基础和构建合作机制都涉及复杂的因素。因此,尽管东盟地区论坛一直坚持开展活动,但并没有按照原定的构想使合作的机制和功能得到显著提升。从特征上讲,东盟地区论坛是一个由中小国家集团主导的国际安全对话合作机制,尽管东盟基本上掌控了其发展方式和节奏,使大国参与而不是主导,对大国力量进行“软制衡”,(23)但是,一些大国还是可以突然推出自己的议程,有时候还会与东盟的个别成员国联手提出本不属于设定议题的问题。

  事实上,维护东盟的中心地位,最大的挑战是其自身内部的向心力和凝聚力问题。鉴于东盟本身的限制,它并不能完全掌控成员国的自我行动,也不能限制成员国发言的自由。例如,2010年越南利用主席国的便利,把南海争端问题作为主要议题,美国时任国务卿希拉里?克林顿就南海问题挑动是非,攻击中国;2012年菲律宾坚持把本国的立场塞进地区会议公报等,就损害了东盟地区论坛对话、协商与合作的基本精神。如何让东盟地区论坛的进程转入具有效力的预防性外交阶段,对东盟来说是一个考验。(24)在构建以东盟为中心的经济开放合作框架中亦如此。一些成员国尽管参与和支持东盟的整体构建,但是在很多情况下,并不受东盟整体议程的限制。例如,新加坡就单独与许多国家签订了自贸区协议,步子迈得很大;再如,在美国主导的TPP谈判中,新加坡和文莱是发起国,马来西亚和越南积极参加,这对东盟的中心地位原则是一个很大的冲击,也是对东盟共同体,特别是经济共同体建设的一个巨大冲击。(25)

  东盟的大国平衡战略也受到美国“重返亚洲”战略的冲击。美国是超级大国,在亚太和东亚有着重大的利益和影响力。本来,东盟一些国家企图通过拉美国介入地区事务来平衡中国,但是,美国的“重返”战略使得力量的天平向美国倾斜,东盟一些国家(如菲律宾和越南)借机拉美国与中国对抗,把东盟的整体平衡战略给肢解了。(26)事实上,美国的过度介入和重塑主导权的努力对东盟的整体团结和发展是一个威胁,使得一些进程难以按东盟的核心设计发展。在世界与地区力量格局发生重大转变的新形势下,东盟如何找到自己的新位置,如何运用自己的集体力量维持地区力量平衡,如何维护地区合作的大框架与利益均衡,使自己处在“四两拨千斤”的中心位置,对它来说是一个新的考验。在复杂剧变的东亚和亚太地区,东盟如何维护和进一步加强其中心地位,还有很多未知数。不过,东盟肯定会努力的,因为若不如此,其本身的发展就会受到更大的挑战。

  当然,值得思考的是,从东亚区域合作的角度来认识,以“东盟为中心”也提出了一个东亚区域合作的目标和架构问题。从目标来分析,如果东亚合作的最终目标是建立单一的区域合作机制,那么,其路径就可能只有两个选择:一是实现东盟的扩大,即吸收其他国家参加,将其扩展成一个以东亚地区为基础的大东盟,如果这样,东盟就只剩一个名称,而其内涵和结构都会发生变化,因此,东盟恐怕不愿意让像中国这样的大国加入。另一种选择是东盟解体,东南亚国家融入到更大的区域合作组织中,如果这样,以东盟为中心也就无从谈起了。也许,这正是东盟所担心和极力要避免的。如果这两个选择都不现实,那么就要思考和设计一个包容的东亚区域合作大框架,既可以保持东盟的存在,又可以让东亚区域合作机制得到发展。

  其实,东盟坚持以己为中心所构建的也是一个具有很强包容性的框架。以RCEP为例,其目标是建设一个包含16个国家的大市场,推动一个包容的大框架,东盟以一个区域组织的定位参与并发挥领导作用。尽管东盟在RCEP的设计和谈判中保持了中心地位,发挥了主导性作用,但是,RCEP所创建的是一个参与者平等与共享的开放大市场,也就是说,东盟市场将被融入到一个更大的市场框架之中。东亚的金融合作也基本上如此,由13个国家组成的东亚货币储备基金也没有设立单独的东盟机制。显然,对于功能性大区域机制的构建,东盟并不反对,也许,东盟所排斥的是那种能稀释掉东盟的统和的东亚地区制度性构建。这为我们构建未来东亚区域合作的目标和框架提供了一种视角,比如,把东亚共同体作为一种宽松的包容性地区合作目标和框架,其中仍然可以容许东盟存在,并使其保持“中心地位”,发挥积极的作用,这样,也许东盟会对其给予更大的支持。(27)

  三、如何认识东盟共同体

  按照规划,到2015年底东盟共同体就要建成了。实际上,东盟共同体是一个“大厦”,由三根支柱支撑:经济共同体、安全共同体与社会文化共同体。这样的设计是独一无二的,是区域合作制度建设的一个创新,也是东盟包容性原则的一个很好的体现。

  建立经济共同体不是要建立超国家的区域管理机制,而是建立单一市场和单一生产基地(singleproductionbase),也就是说,在自贸区的基础上进一步提高市场开放程度,进一步改善经济发展的环境,加强区域生产网络的链接,降低产业链运营的成本,以促进区内经济的全面发展。东盟经济共同体的基本特征是:一个单一的市场和生产基地,一个极具竞争力的经济区,一个经济平衡发展的经济区,以及一个与全球经济接轨的经济域。而一个单一市场和生产基地主要体现在商品、服务、投资、资本和技术工人的自由流动上。(28)东盟经济共同体的建设不是遵循传统的关税同盟(成员国实行对外一致的关税水平)→共同市场→经济共同体的路径,而是根据东盟的具体情况另辟蹊径。东盟经济共同体是在东盟自贸区(包括东盟投资区、经济合作、各种形式的协调)的基础上发展的,实际上是一个升级版的自贸区。2015年是东盟建设经济共同体的时限,届时必须完成一系列必要的指标,但它不是最后的期限——这与欧洲方式很不相同——在此之后还会不断深化。(29)事实上,东盟内部存在着巨大的差别,而东盟作为一个组织并没有为欠发达成员提供援助的资源,这在很大程度上使东盟内部缺乏很强的“共享认同”感(sharedidentity)。特别是,共同体建设自上而下的认同和推动方式,使得民众对共同体的认知比较弱,许多国家的民众并不知道经济共同体会给他们带来什么好处。(30)而当年欧盟建立统一大市场(singlemarket)时,除了进行完备的立法准备外,还花了很大的气力进行社会宣传和公民教育,以让民众对其有充分的了解和理解,从而获得民众最大限度的支持。与欧盟相比,迄今,东盟在普及有关东盟共同体的宣传和教育方面所做甚少。

  根据《东盟社会文化共同体行动计划》,社会文化共同体的目标主要包括:共建社会关爱,共同应对贫困、平等和发展问题;提高人力资源的竞争力,推动建立社会保障体系,以应对经济一体化带来的社会影响;推动可持续发展和良好的环境治理;提升社会凝聚力的基础;等等。社会共同体的基础是相互理解、睦邻友好和共同的责任,保护人权及社会正义。而文化共同体的基础是尊重多样性发展,加强相互交流、借鉴和学习。东盟社会文化共同体建设不是推行共同的社会政策、共同的文化与价值观,而是发展互助合作的精神、相互尊重与学习的精神,建立一个和睦共处、相互支持、共享安康的地区。(31)东盟社会文化共同体的一个突出特征是,其内容不仅涉及社会公平问题和文化认同问题,还涉及环境和生态保护等问题,强调把东盟建成一个可持续发展的地区。(32)

  安全共同体的目标是维护地区的共同安全,但它不是通过加强东盟组织的集体维护能力来实现,而是靠加强内部协调、降低发生冲突的风险、消除或削减危及安全的因素来达到。东盟安全共同体的建设坚守尊重国家主权、互不干涉内政和不使用武力的原则,致力于创建内部的和平环境,如非核化、避免军备竞赛、不使用武力和不以武力相威胁、和平解决争端、培养和平意识与责任等。显然,东盟安全共同体所创建的地区安全,并不是以集体的安全力量解决对安全的威胁,或者通过成员国让渡国家的安全管理权、提升集体的管理权来解决,而是通过集体达成共识、对危及和平的行为进行规范来实现。(33)

  东盟的安全涉及对外关系,因此,如何处理好与外部国家的关系,特别是与大国的关系特别重要。东盟采取对话合作、力量平衡的战略,即与外部国家进行政治与安全对话,开展协商与合作,构建以东盟为中心的大国力量平衡机制,消除外部力量在本地区发生对抗与战争的可能。东盟制定了《东南亚友好与合作条约》和《东南亚无核条约》。东盟的所有对话与合作伙伴国都需要签署这两个条约,承诺遵守条约的原则。

  由“盟”(Association)到“共同体”(Community),是一个历史性的转折。(34)这是因为,一则,共同体的建设有了经成员国签署的法律文件——《东盟宪章》。《东盟宪章》从起草(2004年)到通过(2007年),历经三年,先是成立名人小组就宪章的框架与原则提出建议,后由高官提出宪章草案交由首脑会议讨论通过,最后再由各成员国签署。鉴于宪章已经过各国议会批准,落实宪章应是各成员国必须履行的法律义务。二则,东盟由此具备了法人身份,成为代表成员国的国际组织。这样,其他国家就可以向东盟派驻大使,发展与东盟的关系,从而使东南亚地区“有一个稳定的地区秩序”。三则,构建支持东盟共同体发展的管理制度,使其有一个“内聚性的制度框架来管理”,变成一个“更有效率的组织”。(35)

  东盟共同体的建设按照“东盟方式”进行。它不像欧洲统一大市场建设那样,需要制定几百项法律,把每一个方面的问题都用法律的形式加以规范,凡事都要“依法办事”。东盟共同体建设是靠落实成员国达成共识的建设指标,各成员国都为完成这些指标做出具体的努力。当然,一个挑战性的问题是,到2015年底,当东盟宣布建设共同体的指标基本达到时,人们会看到一个与以前不同的东盟吗?(36)

  四、结语

  其实,真正了解和理解东盟不易,因为东盟的发展并没有一个明晰的定式,“东盟方式”也处于发展的进程之中,具有“足够的灵活性”。基于本地区的特点,东盟必须找到聚合点,为各方接受,这正是“东盟方式”的内核。欧盟由法德两国共同推动,实际上是大国领导;它采取加权投票的决策方式,实际上是按规模和实力来决定重大事务;它依靠法律来夯实合作,实际上是靠超国家的区域法律来进行治理。而东盟却实行“大小国家一律平等”,靠协商来形成“集体共识”,靠政治承诺来落实计划,靠“道德与责任”来进行治理。正如新加坡的许通美大使所说,欧洲联合走的是非民主的道路,而东盟合作走的才是民主的道路。因为,在东盟,大国不能领导,东盟无论干什么都需要充分考虑各成员国的利益和意愿。(37)在东盟成员国中,中小国家多,发展差别大,东盟的吸引力在于它的“灵活”与“包容”。我们常说,信赖是合作之基,其实,信赖也非与生俱来,而是克服不信赖的结果。在东盟的发展进程中,信赖与不信赖并存。但是,东盟之所以能够吸引所有的东南亚国家参加,是因为各国对东盟合作进程的信赖,是因为各国都有一个共识:只有东盟才能使东南亚走向和平与发展,在此基础上,各方才能从参与中得到好处。因此,尽管东盟发展本身存在诸多问题,但成员国都有一个基本共识,那就是尽可能合力维护东盟的存在,并且不断取得进步。也许,在外人眼里东盟所取得的许多进步有些“令人失望”,但是,对于东盟成员国来说,任何小的进步都是难得的。

  东盟缺乏强有力的落实机制和惩罚机制,因为它主要的定位就是一个推动合作的组织,而不是一个超国家的管理组织,即便是建成了共同体,东盟的这一特性也会继续存在。东盟实行“舒适性原则”,也就是说,推进合作的进程要使成员国感到“舒适”(comfortable)。“舒适性原则”的本质是要考虑到成员国的差别,能把所有的成员聚拢起来,特别是能够让那些欠发达的成员不掉队,这也就是“包容性原则”。但“舒适性原则”会导致一些成员国对落实计划缺乏诚意,从而使实际落实的效果大打折扣。从未来发展看,按“东盟方式”建设的共同体也会面临“令行”和“规守”的问题。特别是,面对新的发展形势和对外关系格局,东盟需要发挥更强的作用,让地区获得新的发展活力,使地区保持稳定和团结。不过,这些问题只能在发展中逐步找到适宜的解决方式。

  注释:

  ①1966年,由韩国发起,还成立了“亚太协会”(AsiaandPacificCouncil,ASPAC),共9个成员(其中有包括南越在内的4个东南亚成员):澳大利亚、日本、马来西亚、新西兰、菲律宾、泰国、韩国、南越以及中国台湾(以福摩萨的名义),目的是把“自由世界”的国家(地区)组织起来反共。

  ②华语界也有的按字义翻译成“东南亚国家协会”,简称“东协”,因为英语“association”原意为“协会”,不是“联盟”,“联盟”的英文是“union”;也有的翻译为“亚细安组织”,简称“亚细安”,是“东盟”的英文缩写“ASEAN”的音译。

  ③2006年,独立后的东帝汶提出加入东盟,巴布亚新几内亚被吸纳为东盟的观察员。

  ④东盟制定的《东南亚友好与合作条约》对于各国间共处的原则做了清晰的规定,主要包括:尊重独立、主权、平等和领土完整与国家认同,不干涉国内事务,和平解决争端,不以武力相威胁。开展合作;并承诺要理性、有效,灵活地解决国家间的矛盾和争端,避免发生冲突。参见http://www.asean.org/news/item/treaty-of-amity-and-cooperation-in-southeast-asia-indonesia-24-february-1976-3。

  ⑤随着冷战的结束,东盟的一些人士提出了“大东盟”构想,即吸纳所有东南亚国家入盟,实现东南亚地区不同宗教、不同社会制度国家间的和平、合作与发展,于是先后吸收越南、老挝、缅甸和柬埔寨加入,到20世纪末,实现了东盟10国联合之梦。有关分析参见文深:《大东盟未来走向探析》,载《东南亚纵横》2000年增刊,第69~73页。

  ⑥《曼谷宣言》确立的东盟的目标和宗旨是:(1)本着平等的伙伴关系的精神,通过共同努力促进本地区的经济增长、社会进步和文化发展,以便为将东南亚国家建设成为一个繁荣、和平的社会加强基础;(2)通过维护正义和法律的准则以及遵循联合国宪章所规定的各项原则,促进本地区国家间的和平与稳定;(3)在经济、社会、文化、技术、科学和管理等领域促进对共同有利的事业的积极合作和互助;(4)相互提供有关教育、职业、技术和管理等方面的培训和研究设施的援助;(5)为了更充分地利用它们的农业和工业,扩大贸易往来,包括对国际贸易问题的研究以及改善交通和运输设施与提高人民的生活水平进行更加有效的合作;(6)促进东南亚研究;(7)为与现有的具有类似目标和目的的国际和地区组织保持更密切、更有益的合作,探索使这些合作更加紧密的一切途径。为了实现上述目标和宗旨,有必要建立如下机构:(1)外交部长年度会议;(2)常务委员会,由外长会议东道国外交部长或其代表为主席,成员包括其他成员国驻东道国的全权大使,在外长会议休会期间执行本联盟的工作;(3)由专家和专务官员组成的特别委员会和常设委员会;(4)各成员国的秘书处,代表各自国家执行本联盟的工作,并为外长会议和外长特别会议、常务委员会和今后可能设立的其他委员会服务。宣言明确宣布,东盟对赞同该目标、原则和宗旨的所有东南亚国家开放,欢迎参加。参见《曼谷宣言》,1967年8月8日,http://www.caexpo.org/gb/news/special/cafta/ziliao/t20051222_55473.html。

  ⑦“The'ASEANWay'-AnAnalysisofPrinciples,ProceduresandPractices”,June18,2009,http://www.writework.com/essay/asean-way-analysis-principles-procedures-and-practices.

  ⑧关于“东盟方式”,有多种解释。例如,新加坡外长贾古玛(Jayakumar)将其归结为非正式、组织最小化、广泛性、协调与一致、和平解决争端等特点。参见阿米塔?阿查亚:《构建安全共同体:东盟与地区秩序》,王正毅、冯怀信译,上海人民出版社2004年版,第87页。再如,马来西亚的诺丁?索皮(NordinSoppiee)将其归纳为:寻求和谐与共识原则,敏感性原则,不对抗原则,一致性同意原则,安静、私下与精英外交原则,等等。东盟解决矛盾不设定目标,但是坚持在东盟框架下解决,这就避免了各方的自行其是。参见HadiSeoesastro,“ASEANinaChangedRegionalandInternationalPoliticalEconomy”,CSIS,Jakarta,1995,pp.iii-ix;GillianGoh,“TheASEANWay:Non-InterventionandASEAN'sRoleInConflictManagement”,.StanfordJournalofEastAsianAffairs,Vol.3,No.1,2003,pp.114-115。

  ⑨KishoreMahbuhaniandRhodaSerovino,“ASEAN:TheWayForward”,http://www.mckinsey.com/insights/public_sector/asean_the_way_forward.

  ⑩曾担任过泰国外长的塔纳特?科曼(ThanatKhoman)认为,东南亚地区的合作基于文化的共享性(sharedvalueofculture),基于亚洲的文化与传统。参见GillianGoh,“TheASEANWay:Non-InterventionandASEAN'sRoleinConflictManagement”,p.114。

  (11)具体分析参见张蕴岭、周小兵主编:《东亚合作的进程与前景》,世界知识出版社2003年版,第76~80页。

  (12)批评者认为,东盟制定的计划很宏伟,但落实性差,成员国往往不认真落实。在笔者看来,其实,东盟也许就是靠这种推进式方法,叠加目标的落实度。参见宋宝雯、方长平:《东盟方式对东盟区域合作的主导作用》,载《中国青年政治学院学报》2013年第5期,第118页。

  (13)互联互通计划被纳入“10+1”、“10+3”和东亚峰会框架下的合作,以实现东盟内部及其与外部的互联互通。

  (14)东盟专家认为,宪章的意义在于为东盟确立了法律地位,明确了建设共同体的目标和机制,加强了决策效率,推动了由国家导向的区域合作向人民导向的合作的转变。参见RizalSukima,“ASEANBeyond2015:TheImperativesforFurtherInstitutionalChanges”,ERIAdiscussionpaper,pp.11,13,16,http://www.eria.org/ERIA-DP-2014-01.pdf。

  (15)有人认为主要问题是:缺乏协调一致的决策机制,一致性包括所有的问题,轮流坐庄举办会议,过度强调成员国的国家利益,以及制度化建设太弱。参见MuthiahAlagappa,“InsititutionalFramework”,inTheSecondASEANReader,ISEAS,Singapore,2003,p.4。

  (16)马凯硕等认为,东盟做出了三大贡献,即实现了和平、繁荣和地区稳定。参见KishoreMahbuhaniandRhodaSerovino,“ASEAN:TheWayForward”。

  (17)有学者认为,在缅甸问题上,东盟还是谨慎地对缅甸进行了“柔性干预”的,如,多次发表声明敦促缅甸采取措施,释放昂山素季,改善人权等,并且通过其他多种方式进行沟通和表达关注。参见程晓勇:《东盟超越不干涉主义——基于缅甸问题的考察与分析》,载《太平洋学报》2012年第11期,第27~28页。

  (18)在东亚合作进程开始的几年,在诸多场合,大家谈的比较多的是“东盟的领导作用”,认为东盟处于东亚合作行驶列车的“驾驶员位置”(driver'sseat),是“驭手”,或者说是“驾驶员”(driver)。但后来,东盟人士几乎在所有场合均强调“东盟为中心”。显然,面对像中、日这样的大国,东盟还是要保住自己的中心地位。东盟人士似乎不愿意让人说东盟坐在“驾驶员”位置上,而是更愿意让人接受和支持东盟的中心地位。“中心地位”既包含东盟为一体的含义,也包括尊重东盟意愿的含义。笔者曾经问一位东盟的朋友,为何不喜欢“driver'sseat”这个说法,他回答说,他们不当这个被别人指挥的“驾驶员”,言下之意,显然是指像中国、日本这样的大国会在事实上主导事务。他说,维护东盟中心地位是为了防止东盟被大国边缘化。应该说,他把问题说得很清楚了。

  (19)有学者认为,东盟不是权力中心,它要确立的是“功能性中心”的地位,通过发挥其“功能性中心”作用,维护其地位和利益;而且,基于东亚地区复杂的关系,其他国家也接受东盟的这种作用。参见王玉主:《RCEP倡议与东盟中心地位》,载《国际问题研究》2013年第5期,第53页。

  (20)有学者认为,东盟的中心地位是建立在自身作为“规范的供给者”和“进程的设计者”角色上的,前者是基于东盟本身的发展成功(“东盟方式”),后者则基于东盟作为一个整体的力量(主导进程)。参见顾静:《东盟中心地位面临的变局及其重构》,载《当代世界》2014年第3期,第64~66页。

  (21)在以东盟为中心的同心圆结构中,东盟地区论坛作为最大的框架,具有特殊的定位,主要集中于安全对话与合作,着重于增进各方在安全领域的信任,与其他以经济政治对话合作为主的框架机制相配合。参见周士新:《浅析东盟地区论坛的信任建立措施》,载《东南亚南亚研究》2011年第3期,第4页。

  (22)根据阿米塔?阿查亚(AmitavAcharya)的研究,冷战结束后,有人提出亚洲应学习欧洲建立欧安会的经验,建立以“共同安全”(commonsecurity)为基础的地区安全合作机制,但东盟并没有接受这样的提议,而是提出了以“合作安全”(cooperativesecurity)为理念、以对话合作为宗旨的东盟地区论坛倡议。参见AmitavAcharya,“HowIdeasSpread:WhoseNormsBetter?NormsLocalizationandInstitutionalChangeinAsiaRegionalism”,InternationalOrgainzation,Vol.58,No.2,2004,pp.250-275。

  (23)参见陈寒溪:《东盟地区论坛的效力评估——一种理性主义的视角》,载《外交评论》2008年第10期,第89页。

  (24)在2010年7月于越南河内召开的东盟地区论坛会议上,美国时任国务卿希拉里?克林顿突然提出南海问题,大谈南中国海国际航行自由问题,隐含中国在南海推行霸权、妨碍南海航行自由之意。鉴于该次论坛由越南负责组织,人们一般认为背后有越南的企图。此后,南海问题一直成为东盟地区论坛上的一个热门话题。参见《“公关”东盟:中美在地区论坛上合纵连横寻支持》,东方早报网,2012年7月11日,http://www.dfdaily.com/html/51/2012/7/11/822928.shtml。

  (25)一位新加坡的朋友曾对我说,美国为拉越南参加TPP,曾私下许诺,越南若积极参与谈判,可以在落实协议时给予其足够的灵活性。作为一个欠发达的经济体,越南并不具备过早加入高标准的TPP的能力。

  (26)东盟对南海争端的立场由支持成员国保持克制到试图以美国来制衡中国,反而会削弱自身的整体协调力,威胁到东盟的中心地位。参见张洁、朱滨:《中国—东盟关系中的南海因素》,载《当代世界》2013年第8期,第52页。

  (27)笔者在《中国与亚洲区域主义》一书中,对东亚以利益为基础构建功能性的合作机制进行了深入的论述,倡导构建以“开放的区域主义”为原则的东亚区域合作框架。参见ZhangYunling,ChinaandAsianRegionalism,Hackensack:WorldScientific,2009。这方面的评论参见王荣艳:《亚洲区域合作的演化、发展与未来——评〈中国与亚洲区域主义〉》,载《当代亚太》2011年第2期,第147~157页。

  (28)参见ASEANEconomicCommunityBlueprint,http://www.asean.org/archive/5187-10.pdf。

  (29)有人认为,东盟经济共同体实质上是一个“超自贸区”。参见刘鸣:《2015年东盟经济共同体:发展进程、机遇与存在的问题》,载《世界经济研究》2012年第10期,第84~85页。

  (30)DavidLozada,“ASEANEconomicCommunity:AreWeReadyfor2015?”http://www.rappler.com/move-ph/27543-asean-economic-community-readiness-2015.

  (31)TheASEANSocio-CulturalCommunityPlanofAction,http://www.asean.org/16832.htm.

  (32)韦红认为,东盟的社会文化共同体设计超出以往东盟社会文化合作的范畴。参见韦红:《东盟社会文化共同体的建设及其对中国的意义》,载《当代亚太》2006年第5期,第54页。

  (33)尊重国家主权、不干涉内政,构成了东盟安全共同体的独有特征。参见韦红;《东盟安全共同体的特征及中国在其建设中的作用》,载《国际问题研究》2007年第2期,第61页。不过,也有观点认为,东盟不是绝对不干涉,而是在可能的范围进行调整,对涉及东盟重要利益的问题“进行公开的和开诚布公的讨论”,以施加压力。参见HiroKatsumata,“WhyisASEANDiplomacyChangingfromNon-interferencetoOpenandFrankDiscussion”,AsianSecuritySurvey,Vol.44,No.2,2004,pp.237-238。

  (34)张锡镇:《东盟的历史转折:走向共同体》,载《国际政治研究》2007年第2期,第130页。

  (35)LeeHsienLoong,“OpeningPlenaryRemarksattheASEANSummit”,http://www.asean.org/21063.htm.

  (36)有人认为,东盟不是要建立一个高度一体化的共同体,而是要建立一种成员国政府和行政当局间可以相互配合、采取有限协调行动的框架。参见DavidMartinJonesandMichaelLRSmith,“MakingProcess,NotProgress:ASEANandtheEvolvingEastAsiaRegionalOrder”,InternationalSecurity,Vol.32,Issue1,2007,pp.148-184。

  (37)许通美大使于2013年10月23日在第8届中新论坛上的发言。笔者参加了会议,这里根据记忆直接引用。

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