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关于北极争夺的实质及俄罗斯等国家的北极战略

作者:杨倩   来源:《对外经贸》2015年第4期发布时间:2015/07/15
摘要:北极无论在政治上、军事上,还是外交合作上对北极周边国家来说都具有举足轻重的地位。目前,对北极的争夺实质就是各国争夺北极自然资源和北极航道控制权。分析各国北极战略的基本内容,俄罗斯北极战略详细规定了其在北极地区政治、军事安全、生态保护、科学研究以及国际合作领域的目标和任务; 美国以国家安全为前提制定了北极战略; 加拿大实施关于行使主权、保护环境和促进发展等方面的北极战略; 挪威从连续性和加强国际合作等方面提出了北极战略; 丹麦北极战略的主要目标是保持北极地区经济的可持续发展。未来十年,俄罗斯将俄属北极地区外部边界的划定以及为不断完善北方航道的航运条件,加强北极地区国际合作和联合勘探开发等具有重大战略和经济意义行动作为优先的战略方向。

  北极地区的地理位置极其重要且特殊,北冰洋是连接欧洲、亚洲和北美洲的纽带,未来北极地区将呈现出两条新的航道“西北航道”和“东北航道”,具有重要的战略意义。同时,北极自然资源丰富,如拥有占世界未开采石油和天然气储量的1/5。基于以上原因,包括俄罗斯在内的“北极八国”一直都对北极地区“虎视眈眈”。北极“争夺战”早在20世纪已经打响,未来数年争夺将日趋“白热化”。

  一、关于北极争夺的实质

  当今国际局势复杂多变,北极与南极是地球上人类尚未开发的地区,北极地区具有巨大的经济和地缘战略价值。近年来,北极周边国家北极争夺日趋激烈,其实质在于争夺北极的自然资源和对北极航道的控制权。

  (一)对北极自然资源的争夺

  北极自然资源的争夺实质上是对北极大陆和领海制海权的争夺。北极大陆架下蕴藏着丰富的石油、煤炭、矿石资源,还拥有丰富的森林、淡水河渔业资源,北冰洋海底拥有世界30%的天然气资源。而这些自然资源基本上从未大规模开发过。

  由于地理和历史的原因,“北极八国”中有五个国家对北极大陆和领海制海权的争夺产生冲突,分别是俄罗斯、加拿大、美国、丹麦和挪威。这五个国家的领海和专属经济区一直向北冰洋扩展,极力地争取领海制海权,进而拥有海底丰富的油气、矿产资源。这就必然导致这五个国家在北极大陆地界的划分和领海制海权问题上产生严重分歧。其中,美国和加拿大在阿拉斯加大陆架部分地区的归属权问题上存有分歧;加拿大与丹麦就汉斯岛问题有过争端;俄罗斯与加拿大、丹麦、挪威就罗蒙诺索夫海岭的归属权问题之争非常激烈。这五个国家对北极地区大陆架归属问题的争端,从本质上看还是划分海洋界域。因为北极油气资源主要蕴藏在北冰洋海底,因而驱使北极五国“不约而同”地对北冰洋大陆架大肆争夺。《联合国海洋法公约》的签订为这些国家就北冰洋大陆架的划分问题明确了方向。公约中规定这五国对其海域拥有经济专属权的范围从其领海基线算起不得超过370公里。如果这些沿海国家认为其大陆架延伸超过370公里,可向联合国提供科学依据,并提交申请。

  从20世纪开始这些国家就一直对本国的海底大陆架进行科学考察,力求找到有利于本国争夺北极领土的科学证据。《联合国海洋法公约》签署后,俄罗斯于2001年就本国大陆架问题向联合国大陆架界限委员会提交申请,但不久后就因证据不足被驳回。

  (二)对北极航道控制权的争夺

  从20世纪90年代开始全球平均气候变暖,北冰洋海冰融化速度加快。专家预测北冰洋冰面很可能将在21世纪中期就完全融化,到时北极地区就会出现两条连接大西洋和太平洋的北方航线,即东北航道和西北航道。

  这两条航道的开启直接缩短了大西洋和太平洋的距离。这就意味着从欧洲到亚洲和北美洲的船只在行驶时间和行驶距离上都大大缩短,并在运输过程中节省近四成的运费。

  北极航道的开通把俄罗斯、美国、西欧、亚洲紧密地联系到了一起。届时会形成一个环北极经济圈,从而使世界经济与贸易以及政治产生新的格局。为了保证在北极有一席之地,近年来,美、加、俄等国多次在其国家的北极地区开展军事演习,并加紧军事战略部署,北极争夺逐渐白热化。

  二、各国的北极战略

  俄罗斯北极战略详细规定了其在北极地区政治、军事安全、生态保护、科学研究以及国际合作领域的目标和任务。除了俄罗斯以外,北极八国的其他七个国家也相继制定了符合本国利益的北极战略。其中以美国、加拿大、挪威和丹麦尤为突出。

  (一)俄罗斯的北极战略

  1.基本内容

  (1)在军事方面,俄罗斯在北海舰队的基础上组建了“俄罗斯北极战略司令部”。这一举措加强了俄在北极地区的军事实力,扩大了海军、空军及防空部队的部分编制,并计划在2015—2016年间组建两只陆上部队,以加强俄罗斯在北极岛屿的执勤力量。

  (2)在能源开发方面,俄罗斯政府在保证不破坏生态平衡的前提下,科学有效地对北极地区的油气资源和生物资源进行合理开发。俄罗斯极力争取赢得国际社会对俄方拥有北极部分地区经济专属权的认可,并着手开发北极资源。同时,俄罗斯政府明确提出北极大陆架是俄罗斯能源安全的保证。预计在2020年之前,北极将成为俄罗斯主要的战略资源基地。

  (3)在与其他国家合作问题上,俄罗斯在维护本国利益的基础上积极开展与其他国家之间的合作,并加强与北极理事会的联系。通过经济、科技、文化等方面的交流与合作巩固和改善俄与北极国家之间的睦邻友好关系,共同合理开发北极自然资源和保护北极生态环境的平衡。

  (4)俄罗斯加紧地质勘探与水文测绘工作,以获得可以证明北冰洋海底部分区域是俄大陆架延伸的确凿证据,主动为北极地区的南部划界创造条件。

  2.特点

  俄罗斯为了在北极地区寻求利益的最大化,综合使用了司法、军事和外交手段。首先,俄罗斯政府通过法律手段寻求本国领土的完整。上文提到的俄罗斯因大陆架问题于2001年向联合国提交申请被驳回,又于2013年8月再次向联合国大陆架界限委员会提交申请,希望将鄂霍次克海大陆架划入俄大陆架外边界。俄罗斯还经常就主权问题发表声明,并通过各种科学勘探以寻找到其领土合法性的证据。其次,在军事上俄罗斯为配合其在北极地区领土合法性从未放弃使用武力。第三,俄罗斯在不放弃武力手段的同时,优先加强外交合作。尤其是加强与北极理事会的合作,北极理事会约定每年都举行一次会议,用以规划和协调北极八国相互间的合作问题。

  (二)美国的北极战略

  美国制定的北极战略是以国家安全为前提的。北极对于美国来说,不仅关系到政治、军事、经济、资源以及科技术的发展,还关系到美国在全世界范围内的核心利益。1984年,美国国会正式通过了《北极考察和政策法》。该法案将美国在北极地区的军事部署、能源开发以及科学考察紧密地联系到一起。冷战结束后,世界格局发生了翻天覆地的变化。1994年9月,克林顿政府就生态平衡、能源开发、国土防卫等问题颁布了《美国北极政策指令》。随后,美国政府又推出了新的《2009年美国北极政策指令》,该政策决定吸收北极原住民参与北极议题,并重申了北极与美国国土安全的重大关系。2013年5月奥巴马政府公布了最新美国北极战略,该战略优先追求三大事项,即在世界的顶端开采油气、矿产和增加其他形式的经济活动。

  (三)加拿大的北极战略

  加拿大政府在北极战略问题上显得十分“高调”。加拿大是最早就北极问题制定外交法律法规的国家。2006年,加拿大制订了《加拿大在北极和极北地区政策纲要》,该纲要确定了四个主要方向:增进加拿大人的安全与繁荣;保证加拿大北部地区的绝对主权;将北极地区确定为独特的政治体;在发展北极地区的同时加强国土安全。2010年,加拿大政府又发表了《加拿大北极外交政策声明》,进一步向全世界表明其在北极问题关于行使主权、保护环境和促发展等方面的北极战略。该战略主要就与邻国的合作、解决争端问题、扩展大陆架范围等一系列问题提出的。

  (四)挪威的北极战略

  挪威北极战略的主要内容为:一是在连续性、前瞻性和可靠性的基础上对北部地区实施有效管理;二是加强国际合作,深化对北极地区的了解;三是对北极地区的生态保护和自然资源利用进行监控;四是为继续发展巴伦支海的石油天然气开采活动创造条件;五是保障北部地区土著居民活动的经济基础,发展其文化和传统;六是扩大同北极沿岸国家的合作。尽管这一战略带有和平性质,但挪威的意图却是通过实施战略取得最大的经济和军事政治优势。

  (五)丹麦的北极战略

  丹麦政府在2011年公布了未来十年的北极战略,该战略的主要目标是保持北极地区经济的可持续发展,尊重北极地区脆弱的气候、环境和自然生态,与国际伙伴进行密切合作,以确保一个和平、可靠和安全的北极地区。但在2014年12月,丹麦成为首个对北极提出正式主权要求的国家。这个560万人口的北欧国际因此与俄罗斯和加拿大产生外交矛盾,俄罗斯和加拿大都对本国现有国界以北的北极圈部分地区也提出了主权要求。

  目前所有国家的国界线都止于其北极圈海岸线以外200海里处,这意味着有大量无主土地。丹麦正跟随挪威、俄罗斯和加拿大的脚步,根据《联合国海洋法公约》对北极圈部分土地提出主权要求。

  三、俄罗斯北极战略面临的挑战及走向

  俄罗斯十分看重北极地区的战略价值,甚至不惜使用武力来实现其在北极地区的利益。虽然俄罗斯在北极地区开始的新一轮“争夺战”中拥有很多优势和机遇,而且俄政府也颁布了针对北极地区开发的一系列战略和政策。但是,俄罗斯也面临着诸多阻碍和困难,且在短时间内是无法消除的,这就给俄罗斯的北极战略带来了极大的挑战。

  (一)俄罗斯北极战略面临的挑战

  首先最大的挑战来自于“北极八国”之间的竞争。近些年,随着北极地区资源不断地被勘明,“北极八国”就本国大陆架、领海控制权等问题展开了激烈的角逐。各国相继颁布了符合本国国情的北极战略。另外,非“北极八国”例如英国、日本、中国和印度也出台一系列北极政策。这些无一不给俄罗斯的北极战略带来新挑战。

  其次,开发北极地区所需的巨大成本也给俄罗斯政府造成压力。除受2008年国际经济危机的影响,近两年在西方国家的联合制裁下,俄罗斯经济正面临几年来最大的困难和考验。面对开发北极这一使世界各国都垂涎的地区,显得力不从心。

  第三,北极地区极其脆弱的生态环境给俄罗斯造成极大困难。北极地区的生态系统是世界上最脆弱的,稳定性非常差。在开发过程中稍有不慎,就可能导致北极环境及北极生物链的严重破坏。这就无形之中又给俄罗斯开发北极地区增加了来自国际社会的重重压力。

  (二)俄罗斯北极战略的未来走向

  基于俄罗斯北极战略所面临的诸多困难,俄罗斯政府对未来十年制定出了北极开发的优先方向:

  1.加强与其他北极国家的相互合作,努力建立统一的区域搜索与救援系统,用以防止未来在开发北极地区时发生的技术性灾难。

  2.加强与北极理事会的联系,以此巩固与其他北极国家的关系。从而促进“北极八国”在经济、科研、军事以及边境贸易之间的合作。

  3.在符合国际法的基础上,积极建设北方航道,并将其发展成为国际航道。

  4.充分利用先进的科学技术,高效合理地对北极地区的资源进行开发,使北极地区在2020年以前成为俄罗斯的主要战略资源地区。

  5.提高俄属北极地区原著居民的生活水平,并积极为其经济活动开创有利的外部条件。在未来的十年,俄罗斯将俄属北极地区外部边界的划定以及为不断完善北方航道的航运条件,加强北极地区国际合作和联合勘探开发等具有重大战略和经济意义行动作为了优先的战略方向。

  四、结语

  作为“北极八国”中的一员,俄罗斯清楚地认识到北极地区对于自身的重要意义。目前,俄罗斯开始逐步实施既定政策,并预计在2020年之前使北极地区成为其最重要的资源基地。俄罗斯将继续加大对北极地区的探索,为其大陆架的延伸提供强有力的证据。继续开展与其他北极国家之间的合作,在不破坏北极地区生态环境的基础上,合理有效地开发北极资源。

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