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韩国的拉美能源外交战略评析及其对中国的启示

作者:赵春珍   来源:《商业经济》2015年第1期发布时间:2015/07/07
摘要:国内能源供给与消费的巨大不平衡而导致的能源安全脆弱性,成为韩国经济持续发展的主要影响因素。拉美国家能源丰富,韩国日益将其认知为新的能源供应地,加大了能源外交力度。为积极有效地实施拉美能源外交战略,韩国采取了提升双边经济外交关系、大力开展首脑外交、塑造良好社会环境、扩大对拉美直接投资等政治经济措施,并取得了一定进展。但拉美地区的能源资源民族主义、地缘竞争等制约因素使得未来韩国的拉美能源外交战略面临着政治风险等挑战。而韩国政府在推进能源外交战略中起到了至关重要的作用。政府承担能源外交责任、设立较为完备的组织机构体系并制定相应战略原则、大力支持企业等理念,对于中国有效推进对外能源发展有着重要借鉴意义。

  当今世界,能源需求急剧增长,已成为国家经济持续发展的主要影响因素。如何通过外交手段获取充足的能源供应,实现国家能源安全是能源资源紧缺国面临的关键问题。韩国能源资源储藏十分匮乏,且能源消费量巨大,再加上其地缘政治的高度复杂性,开展全球能源资源外交、确保能源安全供给已成为政府最重要的任务[1]。拉美地区因能源资源及其矿产资源禀赋,已成为韩国重要且长期的能源外交战略选择目标。

  一、韩国的能源困境及其拉美能源外交战略选择

  近年来,随着拉美国家在全球能源战略格局中地位的增强,韩国日益将拉美认知为新的能源供应地,韩国的拉美能源战略随之显现。作为能源安全战略的核心目标区域,韩国加大了对拉美能源外交的力度。韩国拉美能源外交战略的选择源于两方面因素的推动:一是国内能源供给与消费巨大不平衡而导致的能源安全脆弱性,即韩国需要尽可能在全球扩展能源资源来源地;二是拉美能源资源禀赋及其经济发展的需要。这种战略选择既是韩国对历届政府能源政策的秉承与延伸,降低对外特定区域能源的过度依赖性及能源安全脆弱性的必然选择;也是韩国和拉美地区彼此具有比较优势的结果。这种相对优势,使得双方具有合作的可能性,而不是张力的可能性。

  (一)韩国的能源安全脆弱性,是其拉美能源战略选择的根本性前提

  韩国能源资源十分匮乏,且能源消耗量巨大。一方面韩国是世界上第七位石油消费国、第五位纯石油进口国;也是仅次于日本的全球第二位液化天然气进口国[2],另一方面韩国的年均能源消费量自2001年以来年平均增长达到了3-5%[3]。另外,韩国人均能源消费也高于经济合作与发展组织国家的平均水平的两倍。[4]

  但是韩国能源资源需求的96.7%却依赖于海外,几乎完全依赖于国际市场,其能源供应对外依存度极高,能源净进口占据到本国消费总量的96.5%。[5]由此导致韩国的能源消费与进口之间的能源安全脆弱性很高。在世界主要经济体中,韩国的能源(石油)不安全指数名居首位,这使其对能源安全问题具有高度敏感性。尽管能源安全通常被简单地定义为:以付得起的价格获得有效充足的供应,但不同国家解释概念的不同意味着彼此观念的差异。[6]

  对韩国而言,能源安全意味着通过资源来源进口多元化,以贸易和投资获得资源国的石油权益,来平衡其能源资源短缺的境况。虽然韩国也努力利用国内占优势的资源,并加大对新能源的研究与开发,但韩国对外国石化资源的高度依赖性仍旧没有明显改观。据预测,韩国所有能源进口将会持续增加,预计到2030年韩国能源进口总量将达到271百万吨油当量。[7]

  因此,通过实施能源外交战略开辟新的能源资源来源地,实现能源进口多元化,一向是韩国能源安全战略的重中之重,也是当前韩国政府主要的核心政策任务。上世纪80年代末、90年代初,韩国明确提出了能源资源外交战略,且取得了一定进展,这种战略的实施大大促进了其海外能源资源开发:一是海外能源开发区域从中东扩展到全球几乎所有的能源资源出口地区。目前,韩国已与美、俄以及巴西等多国设立或协商设立资源合作委员会、能源业务会议等形式促进海外能源资源的获得。

  二是通过首脑能源外交极大促进了韩国能源企业海外市场的拓展。目前,韩国在海外的油气开发已涉及20多个国家。[8]尽管韩国能源安全战略取得了一定进展,但韩国的“能源来源多元化”战略至今并未取得显著成效:一是对传统能源来源地依赖度仍旧很高。目前韩国对外能源资源进口仍高度集中于中东、东南亚等特定地区,尤其是石油进口对中东的依赖仍高达84.7%[9],且天然气对东南亚的依赖仍高达41.1%。[10]

  二是对非洲的能源外交也未取得显著成效。尽管韩国在对非能源外交战略上,借助于大国之力,通过采取“捆绑式”、“夹缝”外交获得了一定成效,但限于基本国力,韩国对非外交发展相对迟缓,贸易与投资也极不均衡[11],导致其从非洲获取的石油资源进口量有限。在这种境况下,拉美地区便逐渐成为韩国积极拓展能源资源合作的核心战略目标。

  (二)拉美地区丰富的能源资源蕴藏及其经济发展需求状况是韩国拉美能源战略选择的可行性基础

  1.拉美地区能源资源储藏十分丰富。根据英国石油公司2012年报告显示,该地区已成为世界第二大石油储量区,约占世界探明储量的四分之一左右,且其探明储量还在不断上升。[12]从供给角度看,拉美地区的能源资源在全球越来越占据举足轻重的地位。为此,韩国自2007年以来努力扩大与拉美地区的能源合作。[13]

  可以说,储量丰富的能源资源为韩国实施拉美能源战略提供了前提和基础;同时,由于近年来国际能源格局的变化,拉美也日渐成为世界三大原油出口地之一[14]。因此拉美地区不仅被韩国视为保障其原油进口多元化的重要依托来源地,而且也是其石油公司“全球战略”的重点战略目标区域。

  2.拉美主要能源资源国对直接投资的需求也是韩国

  拉美能源外交战略得以实施的重要因素。拉美国家自上世纪八九十年代发生债务危机后,纷纷实施财政紧缩政策和经济结构性改革,并大幅削减公共投资,使得拉美经济发展状况急剧恶化。[15]

  特别是能源产油国,由于经济危机而导致得石油生产行业困境更为明显。从世界经济论坛发布的《2011-2012全球竞争力报告》看,拉美地区宏观经济环境不断改善,但基础设施建设并没有明显的改观。[16]据拉美经委会估算,为填补当前缺口、满足经济增长需求,拉美地区此后8年对基础设施的投资比例须占到国内生产总值的5.2%。[17]

  因此拉美主要能源生产国对于外部的直接投资十分迫切,以缓解国内资金紧张、加快基础设施建设的需求。在此背景下,历来通过官方发展援助和对外直接投资获得稳定能源来源供应地的韩国政府,转而把重要目标投向了拉美地区。

  3.拉美地区对外能源合作的开放化、多元化战略也为韩国拉美能源外交战略的实施提供了可能性。20世纪90年代以来,无论是在利用外资,还是能源出口方面,拉美国家都在努力克服对美国的非对称性依赖,逐步实现外资来源和对外原油出口市场的多元化。此外,页岩油气革命以来,对于拉美而言,美国已经逐渐从一个重要的能源出口地变成能源出口竞争国,因此拉美地区势必需要扩大与世界其它能源消费国的合作。国际能源格局的变化和拉美国家原油供应多元化政策,无疑是韩国拉美能源外交战略出台的重要原因。2012年,大宇、现代、SK等企业和委内瑞拉国家石油公司(PDVSA)签署了规模达111.35亿美元的能源合作谅解备忘录[18],标志着该战略已经取得一定进展。该战略的施行一方面反映了韩国在能源安全问题上的困境,这是拉美能源战略出台的根本性原因;另一方面也反映出拉美在世界能源博弈格局中日益增强的地位,及其力图实现出口市场多样化的能源战略。这两方面的原因共同构成了韩国拉美能源外交战略出台的外部动力,并加速了其实施进程。

  二、韩国对拉美能源外交战略的主要措施与进展

  自上世纪60年代以来,韩国就确立了通过获取海外石油开发项目提升能源资源供应自给能力的长远战略。

  韩国认为,施行以市场为核心的多元化能源战略、降低能源供应断裂风险也许是可能的。[19]因此韩国力图通过实施能源外交大力拓宽供应来源,寻求在中亚、非洲、东南亚和拉美四大优先区域加快能源资源的勘探,稳固上游产业链,从而保障海外能源资源稳定供应和国家能源安全。在能源外交实践中,韩国依据各地区的经济发展程度、能源资源状况以及不同资源国对合作的需求,采取了差异措施。为达到对拉美能源外交战略预期目标,韩国主要采取了以下措施:

  (一)以贸易关系为支点,提升双边经济外交关系,开拓拉美能源资源市场

  为保证达到对拉美能源战略预期目标,韩国采取了以贸易关系为支点,通过政府直接参与、投资海外能源生产等措施[20],提升韩国与拉美国家的经济外交关系,着重开拓拉美能源资源市场。纵观韩国与拉美国家的经济关系发展历程,可以发现:韩国对拉美的贸易和投资,核心是为了获取拉美的自然资源,尤其是能源资源[21]。这种经济关系并逐渐成为韩国与拉美外交关系发展的核心驱动力,而且韩国明显具有积极主动性,拉美地区相对处于保守态势。

  韩国与拉美国家之间的外交关系始于上世纪60年代。最初韩国对拉美的外交政策是基于冷战需要,同时也希望获得拉美自然资源和进行轻工业产品贸易以促进韩国经济发展。在70年代和80年代,双边关系的重心是政治联盟,而90年代以来则集中于经济、商业和金融领域。

  韩国逐渐将拉美地区定位于以经济贸易为纽带,获取能源资源的核心战略地区。因此,90年代韩国与拉美国家的经济关系迅速升温,特别是在双边贸易数量上大幅增长,其中以能源为主要产品的原材料进口显著增加,年均增长率高达12.7%。[22]贸易数据表明,韩国与拉美之间的关系有着特别意义,即拉美地区将日益成为韩国的主要能源供应地之一。

  (二)以双边和多边外交为平台,大力开展首脑外交,强化对拉美能源外交

  为增强与拉美能源资源战略合作关系,韩国展开了各种层面的政府外交,包括与能源输出国相关的投资、援助和基础设施建设、派遣大使,峰会外交以及职业训练等。在对拉美能源战略的具体实施中,一方面韩国通过建立双边机制和多边外交寻求增强双边在能源经济上的紧密联系。如在冷战时期,拉美支持韩国创建朝鲜半岛能源开发组织(KEDO),阿根廷和智利是其中成员之一。[23]

  同时韩国也开始参与包括拉美国家的多边组织。上世纪80年代,韩国对拉美外交的主要动力旨在显示在该地区的存在。特别是韩国加入南方共同市场(MERCOSUR)对韩拉国家关系形成了更积极的影响。另一方面,在针对拉美的双边和多边能源外交中,韩国也直接以首脑峰会外交为平台,推动韩国对拉美能源外交战略的实施。自卢武铉政府开始,韩国通过领导人出访、部长级会谈等能源外交活动,与主要拉美能源资源国之间建立了政府间有效协商通道,取得了丰硕成果。第三次韩国-中美洲峰会上,李明博与各国首脑见面,请求他们支持韩国公司在基础设施建设和能源大型项目上的商业活动。[24]

  上述两方面行动密切了韩国与拉美的能源合作联系,这其中韩国的政策具有明显的主动性。

  (三)以文化、教育合作交流为主要形式,开展公共外交,为韩国对拉美能源外交塑造良好社会环境

  正如奈(JosephNye)所定义的,个人与群体建立良好关系将会提高一个国家的形象,增强国家外交政策所希望获得的收益。因此韩国通过公共外交,利用文化寻求扩大韩国在拉美国家的影响、努力获得该地区民众的正面印象,以促其支持政府与韩国建立广泛的商业和文化联系。这可以避免因拉美社会缺乏对韩国在世界经济中地位的认知,而阻碍对拉美能源外交战略的顺利实施。例如2010年李明博访问墨西哥时,正是由于韩国的较低知名度,其访问的目标并没有实现。[25]

  因此通过公共外交塑造拉美社会对韩国的良好认知,构建对拉能源外交的良好外部环境便成为韩国对拉美能源外交的重要一环:一方面,通过韩国国际合作机构(KOICA)为能源资源工业开发名单上的拉美能源富庶国家中上层官员提供培训和政治咨询服务,以便同这些特别国家建立个人间的联系与合作。[26]另一方面,通过韩国公司实施海外资源开发(AORD)方式[27]。该方式的核心在于在确保从外国获取资源的同时支持这些国家所需的能源基础设施建设、社会基础设施(SocialOverheadCapital)和信息技术建设,以达到能源外交目标。[28]

  特别是在90年代以后,韩国与拉美国家签订并实施的文化与教育特别合作项目对韩国顺利参与该地区的主要论坛和组织,传播韩国国家形象有着巨大的帮助。以文化和教育交流为主要内容的公共外交,在韩国对拉美的能源外交战略中扮演了重要角色,它有助于韩国在拉美国家民众中树立良好形象,对韩国产生良好的认知。正是由于获得了巨大的政策成功,韩国又进一步提升了公共外交的力度,并将其上升为国家软权力的角度来推进。

  (四)以政府发展援助为手段,扩大韩国对拉美直接投资,增强韩国对拉美能源外交的效度

  在国际资源市场上,能源外交越来越对各国国外直接投资的区域、数额等产生重要影响。2005年后,韩国对外直接投资区域开始转向了拉美等区域,且迅速增长。2009年,对拉美能源领域的直接投资成为韩国对外直接投资最大的领域[29]。这种态势的形成,主要源于韩国政府对拉美实施“资源外交”所带来的大量政府发展援助,其中一部分就以政府对外直接投资形式表现出来。韩国通过对能源基础设施建设、能源矿产勘探及开发等相关产业进行直接投资,获取项目份额,增强了对拉美能源外交的效度。

  目前,韩国已经把政府发展援助整合到更高层面的资源外交中,并作为一种有效的政策工具推进其海外资源开发计划。目前,韩国的政府发展援助主要是双边援助。2006年双边援助约占到了98%[30],2009年双边援助为36.9%,无偿援助为63.1%。这种援助结构致使韩国官方发展援助主要集中于经济基础结构和建筑部门[31]。而其中,拉美所占的份额近年来逐渐提升,反映了韩国对拉美能源外交战略的日益重视。而当双边政府发展援助贷款计划加入到政府主导的海外资源开发中时,韩国的政府发展援助政策便开始在其对拉美能源外交政策中扮演了重要角色。

  这种情况,意味着韩国在应对国内资源短缺的战略上开始发生着重大转变:从过去保护国内企业转为对企业走出去提供直接的全面支持。它体现了一种“微观经济干涉主义”(microeconomicinterventionism)[32],即政府通过积极支持企业海外资源开发政策,大量收购海外油田和海外石油公司,提高能源自主开发率,从而提升韩国对拉美能源外交的效度,保证韩国对能源资源的需求。[33]

  这些措施对于韩国开展拉美能源外交战略起了重要作用。目前韩国已在拉美六个国家获得了大量的石油和天然气发展项目。尽管韩国七个跨国公司已经在拉美能源领域开始运作,但是与中国、日本相比,总体上仍然投资少、范围窄、介入程度较低。因此韩国政商等各个层面都对此高度重视,认为必须要建立起长期的拉美能源战略政策,其核心是构建一个资本、技术和资源交易的模式,获得双赢。这需要政府发挥关键性角色作用,通过确定能源发展理念、制定配套政策措施、建立长期性制度框架,并以对拉美能源外交战略活动体现出来。这些关键性因素决定了韩国对拉美能源战略的质量高低与否。

  三、韩国拉美能源外交战略的制约因素与前景

  韩国的能源资源缺乏致使其能源外交政策主要集中于资源丰富的国家,以获得相互收益。[34]在这种情形下,韩国只能是拉美能源资源丰富国家一个非常脆弱的伙伴。再加之拉美能源市场大国竞争和韩国自身商业成本的限制,韩国选择余地有限。虽然目前已经取得一定成功,但从中长期来看,韩国的拉美能源战略要取得关键性进展———使拉美地区成为韩国最主要的稳定能源供应地、特别是权益油的来源地,并最终实现韩国能源多元化的目标,仍存在诸多挑战。这些挑战将会阻碍韩国对拉美的能源外交,最终限制其在该区域的更深入发展。

  (一)拉美地区的能源资源民族主义使得韩国对拉美

  能源外交战略的政治风险增加迈克尔·克莱尔(MichaelKlare)认为,资源民族主义就是一个国家把管理其能源资源作为核心利益[35],即自然资源是国家的附属物,因此只能用于并有利于人民,私人不能获得。[36]

  能源资源民族主义在拉美地区有着深厚的土壤。尽管拉美地区在对待资源民族主义上出现了两种趋势,且这两种不同路径导致了拉美国家主要能源进出口国国内迥异的政治经济政策,但总体而言,随着拉美国家整体上向左转的政治发展趋势,资源民族主义的主张将会越来越占据主导地位。[37]

  例如在资源民族主义上历来较为宽松的巴西,近年来也出现了资源民族主义增长的趋势。同样关注拉美能源态势的日本2012年甚至得出结论,认为南美全境似乎已经被资源民族主义浪潮所吞噬。[38]所有这些都意味着韩国对拉美能源外交战略政治风险的增大,以及前行道路举步维艰的现实。

  (二)拉美的地缘竞争是韩国拉美能源外交战略实施中不可避免的政治现实。

  伴随着能源民族主义,拉美地区的地缘政治因素也不可避免地影响着韩国拉美能源战略的成败。近年来能源安全已经成为许多国家的首要目标,并导致各资源进口国陷入了安全困境。印度、美国、日本和中国、俄罗斯都是拉美地区能源资源的主要利益攸关者。拉美能源传统的主要参与者是美国,该地区一直以来被视为美国的后院。但随着距离和交通不再是首要考虑因素时,各国都将会寻求新形势下的新优势地位。在2000年左右,俄罗斯、中国、伊朗和印度也加入了拉美地区的能源竞争。俄罗斯也开始重返拉美地区,并与拉美部分国家签署了多项能源协议。日本也把拉美地区视为主要能源供应区。这些能源行为者之间的竞争显然将不可避免。由此,拉美政府也寻求与不同行为者建立伙伴关系来多样化其能源政策,即不把鸡蛋放在一个篮子,不单独依赖于任何单独一个国家。上述情形表明,拉美地区的能源资源市场竞争日益激烈,韩国拉美能源外交战略实施面临的挑战重重。尤其是东亚各国都在试图与拉美国家谈判,以期达成长期供应合同确保在危机或者供应中断时给予保障。因此,零和能源游戏和该地区的能源资源竞争氛围将会使韩国的拉美能源外交战略前景不明。

  韩国的拉美能源外交战略是韩国关于拉美认知的转变、国内工业政策变化、保障能源安全观念的进化、以及能源利益攸关国家在拉美地区能源竞争政策等各因素下建立并发展起来的产物。韩国政府力图通过政府和企业的合力,加强彼此的商业和外交联系,降低或者克服韩国与拉美之间能源合作的障碍,使双方能源合作关系持续发展,并得到促进。但事实上,韩国的拉美能源外交战略必然遭遇到拉美资源民族主义和地缘能源竞争的影响。加之与其它国家相比,韩国在国家地位、资金和技术等方面所处的不利地位,要使拉美成为韩国能源安全的切实保障者,韩国潜在的成功性并不高。

  四、对中国能源外交中政府角色作用的启示

  研究韩国对拉美能源外交战略,可以发现政府所扮演的角色和定位至关重要。概括起来,可以体现为以下几个方面:

  (一)韩国为推进能源安全战略,确定了政府必须承担能源外交责任的理念

  李明博政府高度强调对资源发展中国家能源外交的重要性,认为“国家的外交政策就是为了追求不同的国家利益”,希望安全的能源资源供应必须能够维持韩国的经济增长。《2030韩国能源展望》也强调:“由政府来综合考虑全国的能源安全、能源效率和广泛的环境保护问题是极为必要的”[39],认为政府需要强化和发展与能源生产国的外交关系。因此,韩国能源外交战略的本质是利用外交手段来确保必须的投入以促进韩国经济的持续增长。[40]

  在政府主导下,为获得安全的自然能源资源且避免对中东的高度依赖,韩国努力多样化其进口能源资源。由于在资金和高技术勘探能力方面与中国、日本存在巨大差距,韩国在能源资源丰富地区竞争的压力巨大。由此韩国决定利用外交政策来促进能源领域的双边合作,从而确保进入国外能源供应市场。可见,通过与包括传统和新兴伙伴在内的所有资源丰富国建立积极外交关系来获取能源资源是韩国外交的首要目标。

  (二)为贯彻政府推进能源外交、保障能源安全的理念,韩国设立了较为完备的组织机构体系并制定了相应战略原则

  自1977年以来韩国多次因应能源问题而调整了该能源管理机构和职能。2004年,成立了总统直接领导的国家能源咨询机构,力图通过“全球韩国”海外能源开发合作战略,并通过“能源供应来源多元化”、“加强能源节约、注重石油战略储备建设”和“加强上游的投资开发,设立海外能源生产基地”三大战略措施来保障韩国的能源安全。2010年,韩国政府发布了第四个海外资源获取计划,一些战略计划也开始实施,诸如增强海外开发公司的全球竞争力、鼓励私营部门资源开发投资,以及在政策上支持国有能源公司,如韩国石油公司(KNOC)和韩国天然气公司(KOGA)等。[41]

  (三)韩国政府在确保能源安全的过程中更多的是支持企业,尤其是私人企业,而不是领导

  韩国认为,评估分析海外能源开发能力、尤其是在海外运作和竞争力以及能源外交是否有效时更依赖于企业的经济行为,政府只能承担引导与支持的作用。韩国政府经过评估,全面认清了韩国企业在拉美能源活动中的优劣,并据此制定了政府支持措施。政府在能源外交中承担起支持企业的角色有助于韩国能源公司在与外竞争时克服其劣势,减轻“由于能源利益导致的日益增多的竞争和不稳定商业环境”等风险。按照韩国能源与矿产资源开发协会的文件,政府对海外资源外交支持政策包括三个方面[42]。

  韩国政府在拉美能源战略中特别强调,私营公司承担着更大的责任,认为政府的功能是创造良好的政策环境。政府通过设定特定的能源和其它原材料自利的目标,调动资金支持韩国公司海外投资,寻求能源等矿产资源。在此过程中,国家相关部门提供大量的信贷计划和投资基金,并向海外资源发展项目提供大量的税收优惠措施。国有能源公司通常是与私人企业一起带头开发海外能源资源。按照韩国新的资源开发计划,政府决定投资20万亿韩元(约为170亿美元)将韩国的石油和天然气自给率从2007年的4.2%提升到2016年的28%[43]。为此国有公司和相关部门以及政策性银行成立了金额达860百万美元的“资源开发基金”以促进私人企业投资开发海外资源。[44]

  此外,在2011年韩国国家养老基金(theNationalPensionService)也将在十年内投资170亿美元,拓展海外的资源开发项目;同时宣布为韩国私人企业投资海外能源资源开发设立私有普通股权基金[45],以便支持韩国企业在全球的能源开发行动。

  通过分析韩国政府在能源外交中承担的角色,可以发现韩国能源外交战略的演变特性,即在全球能源外交中逐渐超越起始阶段的保守性战略,从保证国家能源供应线,扩展为增强韩国在全球能源竞争中的战略优势。韩国拉美能源安全战略成效的取得,与政府成功地制定一系列政策有着很大关联。韩国历届政府都十分重视对外实施有效的海外能源开发战略,特别是注重强化政府在能源规划和能源外交中的角色。韩国在推进对外能源外交战略中,其政府的理念和措施,以及在拉美的能源外交实践,其亏赢损益的经验对中国有着重要借鉴意义。

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