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论朴槿惠政府对朝政策重塑

作者:李雪威   来源:《东北亚论坛》2014年第6期发布时间:2015/03/19
摘要:朴槿惠政府从对朝鲜的基本认识和政策目标、对朝政策的实施原则及采取手段等几个方面,重塑对朝政策,表现出较为明显的战略灵活理念。确认朝鲜是和平共存的对象,推进渐进式统一,但为应对朝鲜半岛局势的不确定性,也为统一的可能性做积极准备;坚持朝鲜弃核立场,但灵活实施政经分离、政企分离、商惠分离等原则;强调韩朝双方积累互信,对朝鲜的挑衅行为坚决予以应对,但持续推进对朝人道主义援助,有原则地推动韩朝关系正常化,强化韩美同盟,充实中韩战略合作伙伴关系,拓展对朝政策灵活性的战略空间。朝鲜对韩国的态度变化、韩国国内各方势力利益平衡、韩国与周边国家关系的协调是影响其战略灵活的重要因素。

  自朴槿惠政府执政伊始,便确立了“朝鲜半岛信任进程”政策,开启了对朝政策的重塑。国内外学者对朴槿惠政府对朝政策进行了大量的研究,这些研究成果主要集中在四个方面:

  一是对“朝鲜半岛信任进程”政策内容的评述。朴仁辉(2013)、郑成长(2013)、朴英镐(2013)、卞钟献(2013)、崔镇旭(2014)分别从“信任”在改善韩朝关系中的地位、积累韩朝信任的途径、韩朝信任的主体、“朝鲜半岛信任进程”的目标等方面进行论述。[1]二是对统一问题的讨论。高有焕(2014)、李起东(2014)主张促进韩朝经济共同体,实现韩朝和平统一。[2]三是对韩朝经济合作问题的讨论。赵东镐(2013)认为应创造性的发掘韩朝经济合作互惠新模式。[3]李哲(2013)认为政府应主导非商业性经济合作,扶持商业性合作。[4]赵汉范(2013)认为朝鲜挑衅是韩朝经济合作的主要障碍因素。[5]朴仁辉(2013)认为由于进步与保守阵营同时攻击“朝鲜半岛信任进程”,因此韩朝经济合作的促进空间有限。[6]四是对外部势力影响问题的讨论。成基永(2013)认为朝鲜如能自我克制,中美持续保持合作,是推进“朝鲜半岛信任进程”最理想的局面;反之,这一政策被雪藏的可能性会增大。[7]

  崔镇旭(2013)认为与中美的合作是朴槿惠政府促进对朝政策最为重要的外部因素。[8]目前,国外学者对朴槿惠政府对朝政策的研究已取得了一系列的研究成果,但国内对于这一课题的研究还多集中于对“朝鲜半岛信任进程”政策内容进行评述层面。韩国政府对朝政策是朝鲜半岛局势走向的重要影响因素,将对中国周边安全环境产生辐射效应,对其进行深入研究具有重要意义。

  笔者认为,朴槿惠政府对朝政策的制定和实施最重要的特点是谋求战略灵活性,对朝鲜的认识更为客观,对统一的实施不逼迫、不等待,具有更大的可操作性和灵活性;对于处理政经关系的原则更为灵活,政经分离兼顾民族利益和实利原则,官民分离突出企业自主性,商惠分离并行促进谋求利润的商业行为与对朝施惠的人道主义行为;灵活运用对话与遏制双重手段,创造引导朝鲜发生变化的条件,平衡民族利益与同盟利益,协调中韩关系与韩美关系,增强对朝政策的战略灵活性。本文将在比较研究朴槿惠政府与以往政府对朝政策的基础上,从对朝鲜的基本认识和政策目标、对朝政策的实施原则、采取手段等方面,对其重塑对朝政策的战略灵活性进行分析,以期从战略层面重新解读朴槿惠政府的对朝政策。

  一、朴槿惠政府对朝基本认识和政策目标更具弹性

  朴槿惠政府对朝基本认识和政策目标是在总结以往韩国政府或对朝基本认识偏颇或政策目标失当的不足、并全面分析朝鲜局势变化特点的基础上确立和提出的,对于朝鲜的基本认识更为全面、客观,政策目标选择更具有可操作性。

  (一)对韩朝和平共存的认识更具客观现实性

  朴槿惠政府对朝鲜政局及前任政府对朝政策实施效果进行客观评估认为,李明博政府对朝压迫、孤立政策不仅没有导致朝鲜崩溃,反而引起朝鲜体制内部的团结和对韩敌视感的增加。事实证明,李明博政府以“朝鲜崩溃论”作为制定对朝政策的起点缺乏现实性,是对朝鲜政局的误读和误判。朴槿惠政府基于这一事实认为谋求朝鲜半岛“可持续的和平”仍是现政府面临的重要课题。

  但朴槿惠政府主张的与朝和平共存与金大中、卢武铉政府的“和平共存论”在实践上有所

  不同。

  第一,朴槿惠政府更加强调安保的坚实。虽然两者都强调以坚实安保为基础,但“和平共存论”的安保偏重防御性,强调和平优先,反对对朝鲜核开发行为进行军事打击和经济制裁,结果是交流合作与维护安全并未形成良性循环,所谓的和平共存只不过是一种幻象。而朴槿惠政府强调的安保更具威慑力和攻击性。正式执政后,受到朝鲜第三次核试验的冲击,朴槿惠政府判定朝鲜仍然是自身安全的最大挑战,[9]遂将国政课题的优先顺序调整为“安保、统一、外交”,突出坚实安保的重要性,强调对朝鲜的不当行为不会一味妥协和补偿,将有原则地应对。为此,韩美不断扩大联合军事演习的规模和范围,韩国也多次表示对朝鲜局部挑衅进行“原点打击”、“先发制人打击”,展示出遏制朝鲜挑衅行为的强烈意志和决心。

  第二,朴槿惠政府更加强调信任的相互性和实施的条件性。两者都强调建立互信,“和平

  共存论”主张通过单方面对朝施惠换取朝鲜信任,而朴槿惠政府强调在坚实安保的基础上,通过履行协议积累互信、创造朝鲜做出正确选择的条件、构建国民信任和国际社会信任的基础来建立韩朝互信。“信任”是朴槿惠政府在对外政策中重点强调的核心价值理念,也是改善韩朝关系和维护朝鲜半岛和平稳定的关键性要素。[6]坚实安保和韩朝互信对于朴槿惠政府与朝和平共存理念的确立起到重要支撑作用。

  (二)统一政策更具有可操作性

  朴槿惠政府关于统一问题的处理比以往政府更为灵活,在韩朝和平共存时,主张渐进式统一;针对朝鲜突发事态的发生,力图唤起国民共识,提出更为积极的“统一大业”构想。“和平共存论”认为统一是一个渐进的过程。金大中政府主张暂时搁置统一,卢武铉政府也消极地认为持续的对话、交流与合作会自然而然实现统一。李明博政府则高调谈论统一,但他主张的首先建立“和平共同体”是从韩朝关系中最困难的领域入手的,其实现难度可想而知。“朝鲜崩溃论”将统一政策的制定建立在朝鲜崩溃的可能性之上,而韩朝关系的分裂管理、朝鲜半岛和平稳定等现阶段主要对朝政策目标反而被忽视,导致朝鲜半岛和平与统一这两大课题的实现更加遥不可及。与“和平共存论”忽视统一的做法不同,朴槿惠政府将构建“幸福统一”时代的基础作为国政目标,主张继承和完善渐进式的民族共同体统一方案,扩大国民共识,改善朝鲜居民生活质量,寻求周边国家认同,通过不断强化统一力量,为实现事实上的“幸福统一”做准备。朴槿惠政府为统一设定了具体的推进进程,即先通过促进韩朝和解合作形成“韩朝经济共同体”或“韩朝经济联合”实现“小统一”,再通过政治、法律、制度的一体化实现“大统一”。[2]

  在推进渐进式统一的同时,朴槿惠政府根据朝鲜局势的变化,不断调整和丰富统一政策内容。张成泽事件之后,朴槿惠政府在2014年年初新年记者见面会上提出“统一大业”构想,对韩朝统一表达了强烈的意志。一方面是为朝鲜发生突变事态做准备,另一方面也是针对韩国国内存在的“统一负担论”、“统一怀疑论”、“统一回避论”等各种消极统一论提出的,希望鼓舞国民士气,扩大国民共识,通过积极的介入政策,加速统一进程,早日享有统一带来的红利。朴槿惠政府积极促进统一的做法与李明博政府不同。李明博政府重点是通过强化军事威胁逼迫朝鲜崩溃而实现统一。朴槿惠政府则希望在恢复朝鲜经济实力、恢复韩朝认同的基础上实现统一。为了使统一政策的实施更具有可操作性,作为具体推进措施,2014年3月朴槿惠总统在德国德累斯顿工业大学发表演讲时发表“德累斯顿统一构想”,提出对朝三大提议:

  即优先解决韩朝居民的人道主义问题,为韩朝共同繁荣构建民生基础设施,恢复韩朝居民之间的认同感,为韩朝最终的“幸福统一”奠定基础。2014年7月15日,旨在系统筹备朝鲜半岛和平统一工作的总统直属统一筹备委员会开始运作,朴槿惠总统亲自担任委员长,表现出积极推进统一政策的姿态。

  可见,与“和平共存论”“重和平、轻统一”的盲目和“朝鲜崩溃论”“重统一、轻和平”的僵化相比,朴槿惠政府对于和平与统一的认识更为客观,其目标的实施也具有更大的可操作性和灵活性。

  二、朴槿惠政府对于处理政经关系的原则更为灵活

  过去20多年中,韩国政府在政经分离与政经挂钩原则间反复实践。朴槿惠政府在总结以往韩国政府政经分离原则和政经挂钩原则的弊端的基础上,提出以政经分离、官民分离、商惠分离为原则的更为灵活的“新政经分离原则”,希望韩朝经济合作不受政治因素影响可持地

  促进。

  (一)政经分离

  金泳三、李明博政府采取政经挂钩原则的预想在实践中出现了偏离,两届政府单方面要求朝鲜发生变化的主观的政策决定方式和强硬的执行过程遭到朝鲜的强烈反抗。结果导致韩朝之间许多领域的重要问题丧失对话渠道和解决空间,对韩朝相互信任的建立造成很大负面影响。有鉴于此,朴槿惠政府主张政经分离原则。

  朴槿惠政府强调朝核问题解决优先,但问题重要性的优先顺序并不意味着有效解决问题的先后顺序,在具体实践过程中朴槿惠政府对此做出较为灵活的调整。例如,尽管朴槿惠总统上台之前,朝鲜进行第三次核试验,但正式执政后,朴槿惠政府通过韩朝协商2013年9月重启了开城工业园区,2014年2月开展了两轮离散家属会面,体现出政经分离的灵活性。朴槿惠政府“新政经分离”原则的灵活性还表现在政府主导的对朝民生基础设施建设等大规模经济合作项目方面。朴槿惠政府认为政府主导的大型项目不可避免会与朝核问题等政治安全问题挂钩,但应依据具体情况有弹性地处理。例如,“天安舰事件”后,韩国政府对朝采取了“5·24措施”,即除开城工业区之外,全面中断韩朝贸易,禁止对朝新增投资。但在推进“德雷斯顿统一构想”时,有关构建朝鲜民生基础设施这一提案,与“5·24措施”发生冲突。朴槿惠政府在解除“5·24措施”方面表现出灵活的态度。[10]

  这种有弹性的“分离”有效防止了一个领域出现问题而牵连其他领域的负面溢出效应。朴槿惠政府的政经分离原则与金大中、卢武铉政府时期的政经分离在实践上也有所区别。两者都坚持民族感情原则,但朴槿惠政府也强调实利原则。金大中、卢武铉政府时期尽管韩朝龃龉不断,但依旧推进开城工业园区建设,努力保证经济合作政策的持续性,并将韩朝经济合作向制度化的方向推进。①

  金大中、卢武铉政府对朝经济合作和援助是出于民族感情,不附带任何政治条件。这一做法虽然有利于缓解韩朝紧张关系,但在推进双方关系实质性进展方面还缺乏效力,对韩国来说更是付出多、回报少。因此,朴槿惠政府主张的政经分离原则既强调民族感情,也注重实利。朴槿惠政府尊重“6·15宣言”、“10·4宣言”的精神,强调从经济层面入手,完善经济合作法律制度,构建韩朝经济合作体系,提议在首尔和平壤建立“韩朝交流合作事务所”、将朝鲜开城工业园区建成国际制造业中心、共同开发朝鲜矿产资源、讨韩国企业入驻朝鲜罗先经济贸易区等等都表明其坚持实利原则的意图。

  (二)官民分离

  朴槿惠政府主张政府与民间企业分离的原则。主要有三个方面的原因:

  第一,金大中政府正式贯彻政经分离原则,此后卢武铉政府继承了这一原则。但受历史上政府主导型的经济发展模式的影响,韩国大企业的活动仍具有浓厚的行政色彩,对朝经济合作不单是企业行为,也是政府行为。例如,在金刚山旅游和开城工业园区的建设和发展过程中,韩国政府都为现代企业和其他民间企业提供了资金援助。这种模式不仅给政府造成巨大财政负担,而且韩朝经济合作中过多的政府行为也使朝鲜颇感忧虑。

  第二,万一开城工业园区合作中断,韩朝对于因此所产生的机会成本分担结构不同。朝方全部由政府负担,韩方政府和企业还得就分担方式进行讨论,在事后处理方面韩国比朝鲜付出更多的谈判成本。

  第三,更为重要的是,韩国政府与企业在韩朝经济合作中的作用已经发生变化。在卢武铉政府和李明博政府10年执政中,朝鲜进行两次核试验。第一次核试验后,卢武铉政府坚持政经分离原则,开城工业园区因此未受到冲击。然而李明博政府是强硬主张政经挂钩原则的,但第二次核试验后,开城工业园区的经济合作规模没有缩小反而在不断扩大。2008年韩国入驻企业有93家,2009年增加到117家,2010年121家,2011年和2012年保持在123家。在开城工业园区工作的朝鲜员工,2008年有38931人,2009年超过4万人,2011年至2014年一直保持在5万人以上。2008年生产额为25142万美元,2009年达到25647万美元,2010年、2011年分别超过3亿和4亿美元,2012年增加到46950万美元。[11]

  这一现实反映出在韩朝经济合作中政府的作用在相对缩小,民间企业所占比重在逐渐增加。鉴于上述原因,对政经分离的概念和形式进行重新梳理,区分政府和民间企业的作用,对韩国是非常具有现实意义的。

  朴槿惠政府将政府主导的大规模对朝经济合作项目和民间企业的对朝合作项目相分离,因为韩朝经济合作不是单纯的韩国政府与朝鲜的合作,而是韩国政府和民间企业共同推进的项目,今后将以民间企业为主,韩国政府只发挥支持和配合的作用。政府主要通过政府间会谈的定期化和经济合作的法律化、制度化,提高民间经济交流的安全性。在政府间会谈中断时,民间经济交流仍将自主持续推进。也就是说,韩国企业对朝经济交流合作应依据市场的需要开展,朝核问题等安全危机不与民间企业对朝经济合作挂钩,韩国政府对企业的参与既不强求也不制约,尊重民间企业对朝经济合作领域的自主选择,政府对此以积极的姿态“袖手旁观”,以保证民间企业对朝经济合作不受政治因素干扰。20世纪90年代后期,金大中政府提出政经分离概念,明确了两个原则:第一个原则是不与政治局势相关联,第二个原则是依据市场经济原理企业自主促进。金大中政府注重贯彻第一个原则,而朴槿惠政府的“新政经分离”原则的现实意义就在于更加关注“企业的自主促进”。在“官民分离”原则的促进下,韩国中小企业打造第二个、第三个开城工业园区的呼声日益高涨。韩国中小企业中央会会长金基文就于2014年7月在延吉召开的“长白山论坛”上表示,将积极研讨在朝鲜罗先经济特区打造“第二开城园区”的问题。[12]

  实施“新政经分离”原则后,韩国民间企业以获得经济利润为目的、非政府行为的对朝经济合作会减少朝鲜的顾虑,大量民间企业涌入朝鲜也将对朝鲜接受市场经济规则产生潜移默化的作用。这种“企业自主”为视角的政经分离政策就是“新政经分离”的核心内涵。

  (三)商惠分离

  朴槿惠政府在对朝经济合作中主张商惠分离。商惠分离是指为建立和维护相互信任,商

  业性贸易和纯粹的人道主义对朝援助相分离。金大中、卢武铉政府时期,强调韩朝和解合作,

  重视推动对朝施惠的无偿援助等非商业贸易的发展。2002年韩朝贸易额为6.42亿美元,其中非商业性贸易额超过3亿美元。[13]

  2005年韩朝贸易额突破10亿美元,其中非商业性贸易额保持在3.7亿美元以上的水平,是韩朝贸易史上非商业性贸易额所占比重最多的时期,政府是对朝援助的主力。非商业性贸易额的增加有利于改善韩朝关系,但在引导朝鲜接受市场经济因素、促朝弃核等方面作用有限。李明博政府时期,韩朝经济交流中商业性贸易所占比重超过90%。2008年韩朝贸易额为18.2亿美元,其中非商业贸易额从2007年的3.67亿美元降至1.08亿美元;2009年韩朝贸易额为16.8亿美元,其中非商业贸易额为3700万美元;2012年韩朝贸易额为19.7亿美元,其中非商业贸易额只有900万美元,主要以民间援助为主。[14]

  对朝人道主义援助等非商业贸易的骤然减少,不利于改善朝鲜民生状况、缓和陷入僵局的韩朝关系。朴槿惠政府执政后,为了恢复韩朝互信、持续改善韩朝关系、向朝鲜注入市场经济因素,将对朝商业性贸易和人道主义援助相分离。一方面,鼓励企业自主展开对朝经济合作,2014年又有2家企业进驻了开城工业园区。另一方面,持续开展对朝人道主义援助。朴槿惠政府依据政经分离原则灵活处理对朝人道主义援助事务,坚持将以婴幼儿、孕产妇等弱势群体为对象的人道主义援助与政治、安全问题相分离、并通过民间团体和国际机构持续促进的立场。2013年3月22日韩美为对朝鲜局部挑衅行为采取共同惩罚措施签署《共同局部挑衅应对计划》。同日,韩国统一部首次批准韩国民间团体尤真贝尔财团提出的向朝鲜提供结核药物的申请。此后,韩国政府多次表示对朝人道主义援助仍将继续。2013年8月,通过联合国儿童基金会(UNICEF)向朝鲜婴幼儿援助605万美元,2013年9月,通过世界卫生组织向朝鲜婴幼儿援助604万美元。[15]

  同时,为了达成国民对对朝援助的共识,相关机构强化了援助物资分配的透明性和有序性。2014年7月15日,韩国政府决定向韩朝合作基金资助30亿韩元,这是“天安舰事件”后政府对朝鲜采取“5·24”制裁措施以来,首次表示向与朝鲜交流的韩国民间团体提供资金援助。①[16]

  三、朴槿惠政府对朝政策的实施手段更加灵活

  在对朝政策实施手段上,金大中、卢武铉政府主张经贸优先、韩朝对话、韩朝自主为主的方式;而李明博政府主张弃核优先、对朝遏制、同盟关系为主。但这两种方式的实践都未取得令人满意的效果。朴槿惠政府在分析韩朝关系的症结、解读韩朝关系的力学结构的基础上,提出信任优先、对话与遏制并行、韩朝自主与国际共助并举的方式,比以往韩国政府的实施手段更加灵活。

  (一)战略灵活的基础:信任优先

  朴槿惠政府将韩朝互信作为推动韩朝关系的重要前提。实践证明,当韩朝互信增加时,

  韩朝关系转向缓和,但韩朝互信降低时,韩朝关系趋于僵化。天安舰沉没事件和延坪岛炮击

  事件之后,韩国近2/3的国民认为朝鲜挑衅的可能性在增大。朝鲜第三次核试验后,韩国社会的不安全感更加严重。韩国峨山政策研究院对1000名韩国国民的舆论调查显示,有68.5%的国民主张韩国应该自己拥有核武器,67%的国民支持美国在韩国重新部署战术核武器。[17]

  历届韩国政府建立韩朝互信的努力几近付之东流。以往韩国政府运用了武力、制裁、协商、战略忍耐等多种对朝政策手段,都未使韩朝关系发生实质性改变,朴槿惠政府认为韩朝敌视、对立长期恶性循环的根本原因是双方缺乏信任。

  早在2011年9月,朴槿惠就在美国《外交政策》杂志上发表文章,提出建设“新型朝鲜半岛”的构想。主张采取“信任政治”(trustpolitik)。[18]

  此后,“朝鲜半岛信任进程”开始浮出水面,成为朴槿惠竞选总统时期和执政后对朝政策的主要基调。朴槿惠政府认为朝鲜是违反常识和国际条约的国家,与朝鲜建立信任关系的关键是朝鲜必须通过遵守与韩国和国际社会签订的基本协定来积累信任,而且明确规定朝鲜对破坏和平的行为必须付出代价。为引导朝鲜弃核,遵守国际规范和履行国际义务,应以韩朝互信为基础,通过对话、交流与合作创造朝鲜做出正确选择的条件。[19]

  “朝鲜半岛信任进程”强调建立韩朝相互信任,只有建立在信任基础上的对朝政策手段才能发挥出稳定的效果,韩朝关系才能持续发展。[20]

  朴槿惠政府强调韩朝信任的主体是两国国民,而不只是国家和政府。韩朝国民间信任的形成是实现真正统一的最大积极变数。为此应保障和扩大市民社会团体和自治团体的自主性,摆脱政府主导的韩朝关系模式,排除政治、军事和意识形态的干扰。通过文化艺术、体育、旅游等社会文化领域和经济交流合作扩大双方国民的接触机会,增进两国国民相互理解,构建相互信任的基础。

  (二)对话与遏制并行

  与李明博政府对朝打压政策相比,朴槿惠政府更注重创造引导朝鲜发生变化的条件,主张通过推进“朝鲜半岛信任进程”,从安全与合作均衡促进;分阶段推进信任进程;引导朝鲜“正确选择”三个方面推动韩朝关系正常化。[21]

  李明博政府提出“以压迫促变化”的实用主义的对朝政策,其实施结果是朝核问题的解决没有进展,韩朝关系却陷入僵局。朴槿惠政府在朝核问题没有进展的情况下,通过韩朝对话重启了开城工业园区,实现两次离散家属会面,并推动对朝人道主义援助,这种灵活的处理方式对于增进韩朝互信、改善韩朝关系起到积极促进作用。朝核问题是一个复杂而综合的问题,不是韩朝双方所能解决的,因此,将朝核问题与韩朝关系问题分开处理的做法在韩国拥有很高的支持率。2014年3月韩国现代经济研究院对韩朝关系专家进行的问卷调查结果显示,79.5%的专家主张朝核问题与韩朝关系相分离,持续扩大非政治领域对话与合作。[22]

  虽然韩朝对话大门始终敞开着,但朴槿惠政府力避“盲目”,着力推进对话与遏制并行的有原则的对朝政策。2013年2月朝鲜进行第三次核试验,朴槿惠政府的“朝鲜半岛信任进程”面临重大考验。虽然韩国政府准备好对朝进行人道主义援助,但还是迅速做出调整,提出“先

  制裁、后援助”的应对方案。2013年10月韩美两国召开第45次韩美安全协商会,联合制定针对性遏制战略,根据朝鲜核武器与大规模杀伤性武器构成威胁到朝鲜实际使用上述武器等不同情况,规定了不同的应对战略。2014年初韩美举行的“关键决断”联合军演即体现了针对性遏制战略的概念。2014年3月,朴槿惠政府批准国防部提出的“国防改革基本规划(2014~2030)”,韩军的核心军事战略从2012年提出的“积极遏制”转变为“灵活遏制”,以培养韩军同时应对局部挑衅和全面战争的能力,旨在“以可信的威慑为基础来循序渐进地在韩国与朝鲜之间建立信任”。

  (三)韩朝自主与亲美联中俄并举

  金大中、卢武铉政府强调“韩朝关系优先”、“疏美亲中”,但这一做法引起美国的不满,因而受到美国的打压;寻求中韩、韩美关系的平衡,希望在朝鲜半岛问题上获得中国助力,但在具体实践中,中韩关系与韩美关系难以保持对等,中国发挥作用的空间仍十分有限。而李明博政府主张“韩美关系优先”、“重美轻中”的政策,也必然导致其对朝政策实施过程中的战略失衡,难以取得实质性效果。有鉴于此,朴槿惠政府提出韩朝自主与亲美联中俄并举的方式。在韩朝关系上强调信任优先,谋求韩朝关系的实质性变化,旨在保证韩朝通过对话协商解决朝鲜半岛事务的自主性和有效性。在主张韩朝自主的同时,朴槿惠政府也认识到国际共助的重要性。随着朝鲜半岛问题国际化的深入,确保国际社会支持、强化国际合作的重要性日益凸显。

  因此,朴槿惠政府在寻求国际共助时首先强调韩美同盟关系与中韩战略伙伴关系协调发展,认为与中美合作是朴槿惠政府促进对朝政策最为重要的外部因素。[23]2013年5月,韩美实现首脑会谈,朴槿惠总统在美国国会联席会议上提出“东北亚和平合作构想(首尔进程)”,主张在韩美同盟的基础上,同时促进韩朝关系发展和东北亚层面的多边合作。2013年6月末,朴槿惠总统在访日之前访华,2014年7月初,习近平主席访韩,双边关系发展步入新的阶段。中韩两国通过真诚的沟通增进双方互信,反复确认了朝鲜半岛无核化的重要共识,对朝鲜半岛局势缓和起到积极促进作用。其次,朴槿惠政府提出“欧亚计划”的战略构想,意欲联合中国和俄罗斯,实现韩、朝、中和韩、朝、俄两个三边关系的均衡发展。还通过与俄罗斯、英国、法国等主要国家的双边首脑会谈,寻求对“朝鲜半岛信任进程”的理解和支持。最后,朴槿惠政府以G20首脑峰会,APEC会议等多边首脑会谈为契机在国际社会宣传“朝鲜半岛信任进程”,扩大多方共识,营造解决朝鲜半岛问题的有利氛围。

  四、朴槿惠政府对朝政策灵活性评估

  朴槿惠政府执政以来,力避重蹈以往韩国政府对朝政策极端化的覆辙,重塑对朝政策的灵活性。但其发挥空间还将会受到以下几个方面因素的影响。

  (一)朝鲜态度因素

  朝鲜年轻领导人金正恩执政之后,推行核武建设与经济建设并行路线,这一政策基调预示着韩朝关系的改善挑战与机遇并存。历任韩国政府上台,朝鲜都会采取行动“投石问路”,兼施加影响,对朴槿惠政府也不例外,而且比以往任何时期都更加频繁。朝鲜于2012年12月

  发射光明星3号卫星、2013年2月进行第三次核试验,3月和5月又接连进行导弹发射,韩美则以高强度军事演习相对抗,朝鲜半岛局势空前紧张,韩朝双方缺乏对话的氛围。从2013年下半年开始,朝鲜对韩国政策凸显两面性特征。一方面,2013年6月朝鲜向韩国提出解除“5·24”制裁措施的要求,并于9月通过韩朝对话重启开城工业园区。朝鲜领导人金正恩在2014年新年讲话中呼吁改善韩朝关系。16日再次发出提议,呼吁韩朝停止相互诽谤中伤,以及所有军事敌对行为。2月韩朝实现2次离散家属会面,7月朝鲜再次要求韩国解除“5·24”制裁措施。朝鲜称,为改善关系,韩朝必须经常进行接触,打开相互往来和接触、对话、合作之路,将会提升民族的和谐气氛,阻碍民族和谐与团结的敌对措施必须立即被废除。[24]

  另一方面,朝鲜依旧保持强硬的惯性,对韩美军演强烈反对,声称对话与侵略战争演习、和解与对决决不能并存;对韩美首脑会谈内容强烈谴责,表示无法期待韩朝关系能够得到改善;对在韩国开设联合国朝鲜人权实地办事处强烈抗议,声称将对韩国采取严酷无情的报复行动等等。从2014年2月到7月朝鲜接连发射短程导弹和火箭炮,以展示实战能力,对朴槿惠政府施加压力。“朝鲜半岛信任进程”不是单方面的行动纲领,而是需要朝鲜的积极参与合作构建信任。朝鲜对韩国的强硬态度直接促使朴槿惠政府执政后在保持原有对朝政策基调下对具体实施步骤进行调整,更加突出稳固的安保的重要性,在短期内强调遏制和安保,将韩朝关系正常化和可持续的朝鲜半岛和平等转化为中长期课题,开城工业园区国际化、韩朝交流事务所设立、DMZ世界和平公园建设等具体事项也视韩朝关系进展情况推进,使朴槿惠政府对朝政策灵活性的发挥大打折扣。但朝鲜提出核武建设与经济建设并行,特别是朝鲜认为拥核已成为既定事实的情况下,加快经济建设的任务就显得更加紧迫。[25]

  朝鲜为改善民生希望获得韩国的援助,朝鲜要求韩国解除“5·24”制裁措施,就是增加韩朝人员往来和接触,推动韩朝经济合作意志的体现。[26]朝鲜经济建设的需求为朴槿惠政府促进韩朝对话与交流合作提供可能性,为其对朝政策灵活性的发挥提供了空间。

  (二)韩国国内各方势力因素

  朴槿惠总统上台伊始便遭遇人事危机,许多要害部门的候选人或因自身问题,或因在野党反对而纷纷落马。鉴于朝鲜进行第三次核试验的强硬态度,朴槿惠总统邀请前任国防部长金宽镇继续留任。金宽镇是“亲李”的极右人士,他的连任必然会延续李明博政府时期对朝鲜强硬立场。继任后金宽镇曾多次表示如遇朝鲜远程火炮威胁或发现朝鲜核攻击迹象将采取“先发制人”打击。朝鲜也对金宽镇的连任不断放狠话,提升威胁韩国的力度。“世越”号客轮沉没事件后,朴槿惠总统任命金宽镇担任国家安保室长,提名前任联合参谋本部议长韩民求

  为国防部长。执政党内部极右势力主管安全问题,不可避免会对缓解朝鲜半岛紧张局势,促进韩朝和解合作产生干扰。正式组阁之后,朴槿惠政府在外交方面的成绩得到广泛肯定,但内政方面却乏善可陈。在野党的非难、新国家党内部“亲朴”和“反朴”势力的相互攻讦、“世越”号的灾难等等使韩国国民对朴槿惠政府的支持率从上任之初的68.5%下降到46%。[27]

  纷繁复杂的内政问题必然会牵扯朴槿惠政府的大量精力,影响其对朝各项工作的开展。此外,在野党的亲朝倾向,将对执政党内部对朝强硬政策的落实形成掣肘,推动朴槿惠政府改善韩朝关系。据2014年韩国现代经济研究院问卷调查显示,对于是否维持最少量的对朝人道主义援助,是否将开城工业园区等韩朝关系维持在现在水平,保守派专家支持率为40.0%,民主派专家为0.0%。对于是否取消“5·24”对朝制裁措施,保守派专家支持率为28.0%,民主派专家为57.7%。今后,朴槿惠总统能否协调各方立场,更多地关注韩朝关系,直接关系到对朝政策灵活性的发挥。

  (三)外部势力因素

  奥巴马总统连任后,继续延续对朝“战略忍耐”的强硬政策。而朴槿惠政府提出的“朝鲜半岛信任进程”却未能与之完全契合。但“朝鲜半岛信任进程”政策仍以牢固的韩美同盟作为重要基础,奥巴马政府在亚洲再平衡战略中也高度依赖同盟,同盟成为其推行该战略、维护美国利益的重要通道。[28]

  因此,美国对朝政策取向仍是强力牵制朴槿惠政府对朝政策的重要因素。美国继续劝说韩国为应对朝鲜威胁与美国共同投资构筑导弹防御网,并于2014年6月21日宣布延长对朝经济制裁一年,将继续对朝鲜实施各种单边制裁。2014年6月19日美国国务院负责亚太事务的助理国务卿拉塞尔作为美国政府高层人士首次对习近平主席访问韩国表示,美国将全面支持韩国与周边国家建立健全关系所做出的努力。但又于7月8日警告韩国要对参与筹建中国主导的亚洲基础设施投资银行一事保持谨慎。可见,美国支持中韩接近是希望通过韩国影响中国共同对朝鲜加以遏制。对于朝鲜来说美国是其最大的威胁,如果美国不改变对朝鲜敌视和封锁政策,朝鲜很难发生根本性的改变,韩朝关系也难以取得突破性进展。而且美国要求韩国在美国对俄制裁方面给予合作,也为韩俄在朝鲜半岛事务上的合作增添变数。

  朴槿惠政府上台后与日本分歧增大,在朝核问题胶着之时,日本抛开六方会谈当事国,单独与朝鲜商谈重新调查被绑架者、部分解除对朝经济制裁等问题。2014年7月1日,日本正式解禁集体自卫权,使东北亚地区安全面临新挑战。虽然日朝接近、解禁集体自卫权并未打破韩美日三方合作机制的框架,但是,日本朝鲜半岛外交鲜明的机会主义特色以及自身的右倾化,已经成为朴槿惠政府对朝战略灵活的“麻烦制造者”。

  2013、2014年中韩实现两次首脑互访,在美国持续对朝施压、日本表现出无原则机会主义状态之下,中韩接近为朴槿惠政府对朝战略灵活打造了最大的外部空间。目前,中韩关系正从三个维度支撑朴槿惠政府的对朝战略灵活。在政治外交维度,以往韩国强调与美日同步,中韩缺乏有效协调,导致韩对朝政策的僵化或极端化。随着中韩战略合作伙伴关系的建立和不断充实,构筑起半岛外交的新结构,韩对朝政策具备了相对平衡且具有大纵深的战略空间,战略灵活的政治外交空间大增。在经济维度,以往韩国为克服经济依赖中国、安全依赖美国的“亚洲悖论”,先达成韩美FTA、后宣布加入美国倡导的TPP谈判,在经济领域加强对美国的依赖。由于美对朝实施严格的经济制裁,韩对美的经济机制捆绑无疑不利于朴槿惠政府的对朝战略灵活。2014年习近平访韩,中韩签署了一揽子经济合作协议,承诺在2014年年底达成中韩FTA。鉴于中朝存在经济合作的历史与现实,中韩全面提升经济合作无疑为朴槿惠政府的对朝战略灵活提供了广阔的经济空间。在安全维度,以往韩国在安全上依赖韩美日联动,但韩美日在安全利益上的差异不可能产生真正的安全效应,半岛危机频发的现实说明了这一点。中韩在和平解决朝核问题、抑制日本右倾方面存在广泛的利益和共识,中韩务实合作将成为维护地区安全的中流砥柱,也为朴槿惠政府的对朝战略灵活赢得了坚实的安全空间。

  综上所述,与以往韩国政府相比,朴槿惠政府对朝政策的制定和实施更加注重灵活性。在对朝鲜的认识和政策目标上,朴槿惠政府主张与朝鲜和平共存,推进渐进式统一,但针对朝鲜局势具有不确定性的特点,也做好突发事态下的统一准备。朴槿惠政府对于处理政经关系的原则更为灵活。针对朝鲜核武建设与经济建设并行路线,朴槿惠政府坚持朝鲜弃核的立场,但在朝核问题僵持不下的局面下,为改善韩朝关系把相对容易的经济领域作为突破口,采取政经分离、政企分离、商惠分离等原则持续推进韩朝经济合作,保持对朝影响力。朴槿惠政府对朝政策的实施手段更加灵活。在政治立场上毫不让步,坚持朝鲜弃核,呼吁朝鲜遵守国际规则,对朝鲜的挑衅行为坚决予以应对,但同时强调韩朝双方积累互信,注重提升韩朝自主解决半岛事务的内生动力,并强化韩美同盟,充实中韩战略合作伙伴关系,拓展对朝政策灵活性的战略空间。今后,朴槿惠政府对朝政策还将受到朝鲜对韩政策的两面性、国内各方政治势力的合作与否、与周边国家关系有效协调程度等因素的影响而不断地调整变化,但仍将保持在经济合作领域弱化政府影响力,在统一问题上强化政府干预的特点,能否持续保持与中国的高度合作是其对朝政策战略灵活性能否充分发挥的关键。

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