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20 世纪六七十年代广东省对非洲国家的援助

作者:胡辉   来源:《当代中国史研究》2014年第 2 期发布时间:2015/03/03
摘要:中国向非洲国家提供援助开始于 1956 年。这些援助一方面巩固了中非之间的外交关系并促进了非洲国家的民族独立与经济发展,另一方面也减轻了以美国为首的西方国家及苏联对中国的压力。20 世纪60 年代初,广东省在 “归口管理”、“分省负责”体制下开始向非洲国家提供援助。截止到 70 年代末,广东省承担了中国向马里、刚果 ( 布) 、加纳、几内亚、冈比亚、赤道几内亚等非洲国家的援助任务。援助范围包括水电站、输变电线路、糖厂等大型工业项目和水稻、棉花、甘蔗等农业项目。此外,广东省还向赤道几内亚、冈比亚两国派遣了援助医疗队。这些援非项目的顺利完成不仅促进了中国和非洲的友好合作关系,而且也为改革开放后广东企业 “走非洲”奠定了基础。

  在新中国对非洲国家的援助中,广东省扮演了重要的角色,不但是全国第一批承接国家援非任务的省份,而且在当时具有其他省市无可比拟的优势条件。本文拟对20世纪六七十年代广东省对非洲国家的援助进行初步的梳理,以求教于方家。

  一、中国对非洲国家援助的历史背景

  新中国成立时正处在冷战的大背景下,苏联为避免过度刺激美国,使美国相信苏联的战略范围仅仅限定在东欧,对非洲的援助较少。1949年刘少奇秘密访苏期间,斯大林在谈及中苏两国在国际革命中所起的作用时,建议中国应该多做东方、殖民地国家的工作,而苏联多对西方承担些义务。[1]

  面对以美国为首的西方国家对中国地缘战略空间的压缩及经济上的制裁,从1950年起,为了稳定周边局势,巩固与友好国家的关系,中国开始向朝鲜和越南提供物资援助,拉开了对外援助的序幕。1955年万隆会议后,随着中国对外关系的发展,中国对外援助范围从社会主义国家扩展到其他发展中国家。1956年,中国开始向非洲国家提供援助。[2]

  此后,中国一直将对非援助作为中非政治关系的重要基础。20世纪50年代末到60年代初,非洲各国纷纷取得了独立。与此同时,中苏友好关系也出现了裂痕。进入60年代,面对美、苏主宰世界的企图,中国加大了对非洲援助的力度。“一九六三年至一九六四年初,国务院总理周恩来访问非洲国家时,宣布了中国政府对外提供援助的八项原则,有力地推动了中国同亚非拉友好国家的经济技术合作”。[3]

  1971年3月举行的第一次全国援外工作会议要求承担援外任务的省、自治区、直辖市设立相应的管理机构,加强对外工作的领导。10月25日,“中国在发展中国家支持下恢复了在联合国的合法席位,为表达互相支持和感激之情,中国加大了对外援助力度”[4]。此后,许多非洲国家与中国陆续建立了正式的外交关系,这标志着中非经贸关系进入一个全新的时期,而要求中国援助的非洲国家也迅速增多①。

  当时,中国对非援助主要基于政治利益方面的考虑:一方面,中国希望借此赢得非洲各国在国际上的认可,以取代中国台湾在国际上的政治地位;另一方面,中国希望此举有助于实现非洲各国的民族独立与经济发展,减轻美苏对中国的压力。中国对非提供援助时所发表的声明,往往是既谴责西方,同时又谴责苏联的援助和苏联的政策。[5]

  从这一意义来讲,反对霸权主义的需要构成了中国对非洲国家提供援助的重大动机,即使“在十年‘文化大革命’内乱的干扰下,中国依然在短短七年内完成对发展中国家的470个援外任务。1978年接受中国援助的国家大部分是非洲国家”。[6]

  二、广东省对非洲国家援助的体制、项目与类型

  从中国提供对非援助之初,广东省就成为第一批承接国家援非任务的省份。这主要基于以下几点考虑:第一,广东省是中国近代接受西方工业化最早的省份之一,具有援助非洲国家较好的工业基础。第二,为了发展与世界各国的交往,中国于1957年在广州创办了中国进出口商品交易会(以下简称广交会)。当时,许多非洲商人来广州商谈贸易,一些非洲政治家借参观广交会为名来到中国,以谋求更好地发展与中国的政治和经济关系,广交会为非洲国家与广东省相互了解提供了有效的平台。第三,广东省具有联系非洲的天然地理优势。当时,广东省是中国航运到达非洲最近的地方,广州的黄埔港是中国当时基础设施较完善的海关港口。同时广东省毗邻港澳,具有从港澳转口的有利条件等。

  (一)广东省的对非援助体制

  20世纪60年代以前,中国对外援助主要是以技术援助、物质援助和少量现汇为主。由于这些援外任务较为简单,在中央层面就可以得到较好的解决,因此,广东省参与国家对外援助任务并不是很广泛,只是广东省各部门作为国务院各部的执行机构参与其中。进入20世纪60年代,为了发挥中央和地方两个方面的积极性,国务院开始将中国对外援助的一些项目委托给地方,由地方负责完成,同时根据援助项目的性质由相应的中央部门进行统一管理。这是“归口管理”、“分省负责”体制的雏形。以广东省援助马里糖厂为例,国务院根据第一轻工业部的报告,将援助马里两座糖厂的全部筹建任务委托广东省承担,对外仍由第一轻工业部承担总交货人,负责统一规划和督促检查。[7]

  20世纪70年代初,中国对外援助的数量和规模都有所增加。与此同时,国家扩大了地方的经济管理权限,将中央的一些直属企业、事业单位下放由地方管理。为了保证本地区援外任

  务顺利完成,各省、自治区、直辖市设立了相应的援外职能管理机构。至此,“归口管理”、

  “分省负责”的援外模式正式体制化。但值得注意的是,地方承建的援外项目对外依然以国家

  名义进行。具体而言,广东省承担了援非任务后,根据项目的性质,将任务下达给相应的厅

  (局)或市级单位。在“归口管理”、“分省负责”体制下,广东省各厅(局)在承接援非任

  务时的地位及性质发生了变化,即由以往的作为国务院各部的执行机构转变为广东省的组成部

  门。而广东省将援助非洲国家的任务进一步委托给地方市级行政单位,形成了“归口管理”、

  “分市负责”的体制。

  (二)广东省的对非援助项目

  1.对马里的援助

  马里于1960年9月摆脱了法国的殖民统治而独立,为了改变长期以来食糖进口的历史,减少外汇储备的使用,马里向法国寻求帮助,希望为其种植甘蔗以发展制糖业。法国派出专家进行了甘蔗试种,但试种的结果并不理想。法国专家断言马里发展制糖业起码需要二三十年时间。在这种情况下,马里开始向中国寻求援助。中国和马里于1961年9月22日在北京签订了经济技术合作协定,并于1962年11月9日在巴马科签订了经济技术合作协定议定书,根据协议,中国政府答应帮助马里筹建两座糖厂。1962年中国先派专家赴马里试种甘蔗。试种成功后,从20世纪60年代到70年代,广东省先后帮助马里建成了两座糖厂和一个甘蔗农场。

  援助马里的糖厂正式筹建前,为了及时处理甘蔗扩种后生产的甘蔗,轻工业部广州安装工程公司于1963年1月22日派遣了6人专家组前往马里建立一座小型的甘蔗糖厂,[8]并于1963年6月派出糖业专家组到马里进行糖厂规划工作。经过52天的调查研究后,广东省援助马里的第一座糖厂厂址定于塞古区上卡拉。糖厂厂区占地面积80300平方米,建筑面积13958平方米,大小设备585台套,厂区生产管线11300米、电缆线14000米、电力管线30000多米,车间、仓库建筑采用钢结构,其余建筑采用钢筋混凝土结构。全厂设备机械化自动化程度较高。工场土建工程于1965年3月8日正式破土动工,至1966年5月全部完成。设备安装工程自1965年8月上旬开始配合土建部分工程交叉施工,至1966年3月底完成绝大部分,4月份进行单机试机,5月15日开机试生产,16日出糖。由于中国设备质量及安装质量均较高,达到了试机一次成功的效果。1965年11月1日在马里开办了糖厂训练班,培训马里的干部和工人。培训办法采取课堂教授与现场参观讲解相结合的办法,经过6周的学习,取得了良好的效果,1966年1月17日转入以参加安装为主的第二阶段学习,为他们较快地掌握生产技术创造了有利的条件。[9]

  广东省援助马里的第一座糖厂的筹建工作是在中国对外经济联络委员会的领导下,由第一轻工业部①担任总交货人,中国建筑公司负责土建工程,担任协作交货人;其具体筹建工作由广东省轻工业厅援外处负责,包括出国人员的选派,设备材料的订货、加工、包装、发运及财务计价报价等各项有关工作;其设备材料由中国成套供应,包括生产设备、仪表、化验仪器、药品、生产设备用品、建筑材料、安装材料、生产材料及安装机具工具,生产设备中的制糖设备由广东省专业工厂制造,制酒设备由天津制造,其余通用设备、仪表则来自全国其他制造厂。建厂的物资器材采用全包方式,由中国供应全部建筑材料、成套设备、施工机具、材料、仪表等共10039吨,其中建筑材料7888吨、设备和材料2151吨,从1964年第三季度开始至1966年第一季度发运完毕,建厂及试生产所需的全部设备、材料共16977箱件118批(不包括土建材料),发运港口为广州、上海、天津三个口岸。根据广州市轻工设计院1964年2月编制的总预算表,总预算为9320346元,包括建筑工程费、设备安装建筑费、其他费用等,其中设备安装建筑费的预算为6357449元,最后实际决算为7749327元。[9]

  1970年8月11日,国务院将马里第二糖厂和甘蔗农场(附属糖厂)的援建任务,委托广东省承担。对外由轻工业部承担总交货人,国家基本建设革命委员会、农林部、水利电力部协助。[8]广东省援建的甘蔗农场于1973年动工并开始种植。农场耕地面积3000公顷,每年种蔗2500公顷,另有500公顷的轮休地。甘蔗产量于1976年达到16万吨,满足了第二糖厂原料的需求。

  广东省将援助第二糖厂的任务下达给湛江地区,并于1971年3月派出考察组赴马里进行考察。经过考察研究,中、马两国政府的代表签订了《关于建设马里共和国第二糖厂的会谈纪要》,规定该厂生产规模定位为日处理甘蔗1000吨①,附设日产6000公升的酒精车间,定于1975年底建成投产。在第二甘蔗农场初具规模时,第二糖厂即于1974年动工兴建,比预计晚一年建成投产。其规模比第一糖厂大一倍多,厂房建筑面积1.66万平方米,拥有主要设备304台、辅助设备335台、载重汽车44部,自动电站装有2台1500千瓦透平发电机组和2台560千瓦柴油发电机,设备比较齐全。[10]

  2.对刚果(布)的援助

  中国对刚果(布)的援助主要是援建布昂扎水电站和布昂扎高压输变电线路两项工程。1969年10月,中国和刚果(布)在北京签订了经济技术合作协定和贷款协定。根据协定,中国援助刚果修建一座水电站及配套高压输变电路,以满足刚果(布)卢迪马地区的纸浆厂、矽锰厂和卢特特地区化工厂、水泥厂用电的需求。1970年4月,在水电部的直接领导下,中国水电考察组15人前往刚果(布)对援助电站建设问题进行了一年的考察。1971年8月,中国正式确认为刚果(布)援建布昂扎水电站和布昂扎高压输变电线路两项工程。[3](p.584)

  1971年,对外经贸部将援建任务下达给广东省,广东省指示广东水利水电局具体负责筹建任务,[11]广东水利水电局成立了局外事组和援外工程设计组等援外办事机构。从1972年起,在援建两项工程期间,广东省计划三年内共向刚果(布)派遣306名施工和安装人员,1972年出国人员为172名(其中155人在广东省水电系统和7个地区挑选,参见表1),1973年为109名,1974年为25名。[11]

  布昂扎水电站和高压输变电工程于1973年5月开始现场施工,1979年5月全部竣工,1979年7月移交给刚果(布)。水电站装机容量7.4万瓦,高压输变电线路244公里。1982年并入新建的电网后,向刚果(布)第二大城市黑角供电,每月为刚果(布)增加收入约3亿非洲法郎(约合人民币169万元)。

  广东省在20世纪70年代还帮助刚果(布)建设了卢塞堡供水工程、农具车间及农业技

  校的部分工程和干电池厂、蓄电池厂。

  20世纪70年代前期,应新与中国建交的非洲国家的邀请,中国陆续派出农业技术组接替原来由中国台湾派出的农耕队。这样做一方面可以销蚀中国台湾在非洲的影响力;另一方面可以建立和发展与非洲国家的友好关系,打破美苏两个超级大国的封锁,拓展新的外交空间。在此背景下,广东省承担了中国援助刚果(布)农具车间的土建施工和农业技校的土建工程任务。为了顺利完成这一任务,1973年5月,中共广东省委组织部决定在广州、肇庆、韶关及省建工局、外贸局、公路运输局选派51人出国。

  3.对加纳的援助

  1961年,加纳总统恩克鲁玛访问中国期间,加纳与中国签订了经济技术合作协定。根据协定,中国向加纳提供整套设备、一定数量的建筑材料以及技术援助,并帮助加纳兴建一系列工业工程。同时中国将对加纳在发展水稻种植、淡水养鱼和某些工艺品制作方面给予技术援助。

  1962年,中央手工业管理总局拟请广东省手工业管理局所属的南海华侨藤厂协助加纳筹建一个手工艺品厂,以帮助加纳利用热带地区产出的竹、藤、棕榈等原料制作手工艺品和生活用品,促进加纳草编工业的进一步发展。该厂的筹建是一项成套援外任务,其范围包括厂房的建设、机械设备的供应及安装、工艺品技术的传授等。广东省草编专家组于1964年1月抵达加纳后,对当地葵、草等原料进行了为期2个月的考察和培训。经过五个月的技术传授之后,19名学徒已能独立编制草席、藤篮、棕叶花篮、棕叶线扇、棕叶帽子等10种花样。

  在农业方面,广东省于1965年2月承担了分别以水稻、棉花为主的两个综合农场的援建任务,并由广东省农垦厅负责完成。

  4.对几内亚的援助

  1966年,几内亚总统杜尔向中国提出对其进行农业援助的请求之后,广东省于1966年8月派出两个农业专家组前往几内亚对当地的土壤、畜牧、植保、农作物种类及生产进行了综合考察。尔后,广东省承担了一揽子援助几内亚的任务。

  1969年2月,广东省援助几内亚珍珠矮11号水稻种子200多万斤,其中番禺县50万斤、高州县10万斤、化州县40万斤、广宁县30万斤、罗定县20万斤、台州县50万斤、德庆县10万斤、始兴县20万斤。[12]

  1968年3月,国务院又委托广东省为几内亚筹建一个小型农具厂。1969年4月,广东省派出考察组赴几内亚,根据对考察结果的分析,从建厂到投产所需人员规模为42人,广东省决定从1971年初陆续将援建人员派遣出国。[13]

  此外,广东省还援建了几内亚一座糖厂及配套的甘蔗厂,并承担了几内亚的橡胶种植任务。几内亚糖厂的正式筹建由广东省顺德糖厂承担,安装任务由广东省轻工业机械厂完成,而根据中几会谈纪要的规定,中国援建的几内亚糖厂定于1972年试产。广东省于1972年第一季度向几内亚派遣了从广州(63人)、佛山(2人)挑选的共65名安装人员,于第三季度向几内亚派遣了从佛山(62人)、汕头(1人)挑选的共63名生产人员。[14]

  5.援助赤道几内亚及冈比亚的医疗队

  应阿尔及利亚卫生部部长的请求,中国于1963年4月向阿尔及利亚派遣了3支医疗队[6]。根据卫生部的指示,从1971年起广东省承担了援助赤道几内亚医疗队的任务。第一批医疗队24名人员分别在广州市、海南行政区、佛山、汕头、梅县、肇庆等地挑选,于1971年和1972年陆续派往几内亚。每批人员两年调换一次,并提前半年出国接替工作。广东省援助赤道几内亚的第二批医疗队按第一批人数和要求进行挑选,于1973年7月出国接替工作,并在出国前举办了六个月的学习班。①

  医疗队构成中既有主任医师、主治医师,也有医师、护士等,包括了外科、内科、妇产科、小儿科、五官科、眼科、针灸、麻醉、放射、检验等各个专科。

  除了向赤道几内亚派出医疗队外,广东省根据1975年10月卫生部下达的《商请承担援冈比亚医院的筹建任务与为冈派二十人的医疗队》的商请函,于11月决定由省卫生局承担援助冈比亚的医疗任务。[15]

  1976年5月,省卫生局选派了姜中舟、邓义方和李德番三人赴冈比亚考察关于派遣医疗队的问题。[16]1977年10月,由广州市承担选调的第一个援冈医疗队16人赴冈比亚,并设立了5个医疗点。

  三、广东省援助非洲国家的意义与作用

  (一)促进了中国对非外交战略的实现

  20世纪六七十年代中国的国际环境极度恶化,不仅受到美苏的挤压,而且与印度等国也处于对抗状态,中国急需改善不利的国际环境。而该时期多数非洲国家取得民族独立,在中国与非洲没有既往历史交往的前提下,对非洲国家提供援助就成了中国发展对非关系的基础。中国对非援助既有实现国家安全利益的一面,也有在国际道义上支援非洲的一面,二者是相互补充的。中国和非洲国家近代都深受西方列强的殖民剥削,有着共同的历史境遇。这就意味着反对殖民主义、反对霸权主义是中国和非洲共同的立场。中国对非洲援助增强了非洲国家的实力,这在无形之中增加了反对霸权主义的力量。反过来,非洲反对霸权主义力量的增强也减轻了中国在国际上面临的压力。

  广东省的对非援助作为中非友好合作关系的一部分,在中国对非洲外交战略中所起的作用虽然不是主要的,但也是不可忽略的。在1971年10月25日第26届联合国大会上,提出恢复中国在联合国组织合法权利议案的23个国家中,赤道几内亚、几内亚、刚果(布)、马里是广东省援助的非洲国家。

  (二)提高了非洲受援国的经济独立性

  由于前宗主国在非洲国家长期强制推行种植单一经济作物的政策,造成许多非洲国家独立后经济发展极不平衡,甚至导致有些国家政治经济处于崩溃的边缘,并且在经济上依然处于依附的困境。非洲国家经济上的脆弱性导致在政治上的敏感性,因此,非洲国家在取得民族独立后就将经济建设摆在优先考虑的地位。中国对非洲的援助不仅提高了非洲国家的工业化水平,而且为非洲国家摆脱对西方的依附起到了积极的作用。从援助的效果来看,广东省在对加纳的援助中转移了中国传统的草编技术,为加纳就地利用资源发展编织业提供了便利条件;向赤道几内亚、冈比亚派遣的医疗队不仅为当地人民提供了无偿的医疗服务,而且提高了对方医护人员的专业技能;对刚果(布)援建的布昂扎水电站及高压输变电工程,满足了刚果(布)卢迪马地区发展工业用电的需求,并提供了电力发展技术,提供了相关的管理经验,对当地的电力发展做出了积极的贡献;对马里援建的糖厂,改变了马里长期以来食糖进口的历史,为马里减轻对前宗主国法国的依赖起到了积极的作用。

  (三)为改革开放后广东省企业“走非洲”奠定了基础

  中共十一届三中全会以后,中国对非洲的经贸政策也做了相应的调整,从以往的以援助为主转移到以工程承包及劳务合作上来,即由以政治利益为依托转变到以经济利益为依托。1978年,中国对援助非洲的政策作了一系列调整。其一,在经济援助方面,不再单纯地提供援助,而是强调在提供必要的援助的同时,要量力而行和互惠互利;其二,在军事援助方面,除向少数解放运动组织继续提供无偿军援外,向非洲独立国家提供的军事装备和器材改为收取成本费;其三,在医疗服务方面,要求受援国负担中国医务人员的生活费和国际机票,并不再无偿向对方提供医疗器械和药品。[17]

  1982年12月到1983年1月,中国总理访问非洲11国期间,重申了中国对非洲的相关政策:一方面,中国将继续对包括非洲在内的发展中国家特别是对一些最不发达国家提供力所能及的援助;另一方面,中国将本着平等互利的原则同非洲国家开展经济技术合作。中国和非洲的经济技术合作关系从过去由中方提供经济援助,派遣农业、医疗技术小组等形式,变为形式多样、平等互利,增加了合资企业、承包工程、劳务合作和管理合作等新形式,合作的领域涉及工、农、林、渔、建筑、水电、饮食服务和商业等部门。[18]

  随着中国对非洲援助政策的调整,广东省在互利共赢的原则下开始在非洲承包工程及劳务合作。改革开放初期广东省在非洲承包的工程主要是对20世纪六七十年代广东省对非洲援助项目的维修。1982~1992年,广东省对刚果(布)承包工程的合同达67宗,占了对非洲工程承包合同总数的65.7%。这主要得益于20世纪60年代末、70年代初广东省承担的对刚果(布)的援助经历,如上文所述广东省援建的大型水利、输电项目布昂扎水电站及高压变电站项目。这些早期援助的项目不仅沉淀了受援国对广东省的认同,而且为广东省企业在非洲开展承包工程积累了前期经验。

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