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从国防白皮书看澳大利亚的国家安全战略

作者:崔越   来源:《江南社会学院学报》2014年第1期发布时间:2014/07/27
摘要:国防白皮书作为澳大利亚政府发布的体现官方立场并呈现系统性的国防文件,其编制过程展示出澳大利亚政府决策层与信息、智力支持之间的互动方式,对于理解和分析澳大利亚的国家安全战略具有重要的研究价值。2013 年 5 月澳大利亚颁布了《2013 国防白皮书》,引起国际上对于澳大利亚国家安全战略新一轮的关注。在中美形成战略竞争、两国实力对比向中国倾斜的新形势下,澳大利亚依赖某一大国保护的安全战略取向,使它在安全战略决策中遭遇巨大的挑战。考察澳大利亚国防白皮书的编写过程,并就国防白皮书中有关中国部分进行历史梳理和文本分析,可以为更好地理解澳大利亚国家安全战略及为中国外交正确处理对澳关系建立知识基础。

  2013年5月3日,澳大利亚总理吉拉德(JuliaGillard)与国防部长史密斯(StephenSmith)共同发布了澳大利亚《2013国防白皮书》,引起国际上对澳大利亚国防白皮书和澳大利亚国家安全战略新一轮的关注。那么,澳大利亚国防白皮书到底是一份什么样的文件?它在分析澳大利亚国家安全战略方面具有何种价值?从国防白皮书中对华立场的表述中是否可以看出澳大利亚国家安全战略中对澳中关系的定位?

  一、澳大利亚国防白皮书的概况及发展演变

  澳大利亚国防白皮书是不定期由政府内阁(具体是总理和国防部长)正式颁布的,由国防部负责统一编写的关于澳大利亚未来指定时期内国防发展的纲领性文件,它对政府的国防行为具有指导性和规定性。除了确定宏观的战略思路以外,文件还对包括国防能力、军事队伍、战备准备以及预算投入等各个方面的具体国防发展规划进行说明。在国防部内部,它有利于确保各个部门对国家的安全和国防政策准确把握。对外,国防白皮书推出并解释澳大利亚当下所重视的战略理念,明晰澳大利亚在未来一定时期对外行为中的战略取向,促进其他国家对澳大利亚国家利益和对外战略的理解,是一份重要的外交文件。

  如今澳大利亚国防白皮书的制定和颁布已经形成了一定的规制,两个白皮书之间的标准时间间隔设定为5年。但是当国家安全环境发生了重大的变化,或当执政党发生更迭、安全政策需要进行方向性调整时,政府内阁在时间允许的情况下往往会选择编写和发布新的国防白皮书。实际情况是,5年的时间间隔常常由于两党政治以及大选的复杂情况被打断。而且发布国防白皮书也只是近30年的事情。如表1所示,澳大利亚最早的一份国防白皮书公布于1976年,时任总理的是工党领袖弗雷泽。11年后的1987年,同样是工党的霍克政府出台了第二份国防白皮书。20世纪90年代以后国防白皮书的制定渐趋制度化和常规化,分别于1994年、2000年公布了两版白皮书。从2000年到2009年,分别于2003年、2005年和2007年发表了3个国防白皮书更新(DefenceUpdates),并无完整的新版国防白皮书出台。这与总理霍华德一直执政到2006年,在安全政策上并无方向性的调整有关。而工党领袖陆克文2007年赢得大选后,直到2009年才准备好反映自己安全政策立场的新版国防白皮书。

  距离2009年时隔不到5年,吉拉德政府选择在2013年大选在即的情况下出台自己的国防白皮书,是希望它能够给自己在新一轮选举中加分。然而如众多分析人士以及民意调查所预测的,总理吉拉德未能如愿而在大选中败北,反对党领袖艾伯特(TonyAbbott)带领自由-国家党联盟重新执掌政权。那么,如果不出两年又有新的国防白皮书出台也不足为奇。不过更为可能的是,新政府会选择近期只出一个白皮书更新,因为出台一版新的国防白皮书工程浩大,并非短短几个月即可完成的。从最近的澳大利亚国防白皮书来看,它的制定从计划到出炉的整个过程大概在12~18个月之间。①

  为什么需要这么长的时间呢?一方面的原因在于它的长度在不断增加。除了1976年版国防白皮书稍短以外,自20世纪80年代开始白皮书的长度已经增加到100页以上,2000年以来的三份完整长度的国防白皮书都在120页以上。我国从1998年开始以两年一部的频度发表中国的国防白皮书,一般是在网上公布,但它的长度比澳大利亚的国防白皮书要短很多。这在一个方面解释了为什么该白皮书的编制需要花费较长的时间;另一方面的原因可以从国防白皮书的编制过程来分析。澳大利亚国防白皮书的编制可以分为意见收集、文稿编写和文本修改等三个阶段。首先,意见收集过程要花费近半年的时间,在体系内部由国防情报部门上达意见和观点,还公开面向各有关智库与研究机构以及社会各界人士开放。其次,对这些意见进行梳理、分析,进行决策,反馈给白皮书编写队伍,编入文稿,这又要花费几个月的时间。最后,文本成形后还要根据政府内阁成员以及外交部的高级官员的意见进行修改。当然,这个过程的大部分处于“黑匣子”当中,很多信息是不对外公开的。比如说文稿编写,具体有哪些人员具体参与,怎样分工,成稿后被要求进行哪些内容、观点的修改,进行何种程度的修改,是难以考证的。

  目前,能够了解到的信息是,国防部长是白皮书编写项目的总牵头人,具体工作主要由澳大利亚国防部战略政策分部(StrategicPolicyDivision)负责。执笔白皮书的编写团队有数十人之多,而参与整个项目的工作人员以及范围则远远超过这个数字和国防部的范围。战略政策分部是国防部秘书长及国防军长官办公室(OfficeoftheSecretaryandChiefoftheDefenceForce)的下属部门之一,由战略副秘书长(DeputySecretaryStrategy)统领,主要功能是对澳大利亚的战略环境进行分析,为国防决策提供政策建议,以及为应对安全风险提供国防力量发展和部署的方案。

  澳大利亚国防白皮书的要旨之一,就是对本国所处的战略安全环境进行判断。每一份国防白皮书和白皮书更新的一开头都会首先对澳大利亚安全前景进行预估,因此它们无一例外地反映了澳大利亚国内对于自身所处的战略环境变化的认知,同时力图清晰地描述该种变化,对现有政策进行调整,并形成对新的安全挑战的应对之策。这个部分在白皮书中的比重越来越大,从一开始的1~2页到最新一版白皮书中用了整整14页之多,来仔细评估澳大利亚的安全前景。例如,2009年版国防白皮书认为,2008年全球性经济危机的结果之一是将会加快世界经济重心向亚太地区转移[1]31,这与澳大利亚国家安全利益存在密切的关系,因为“更广大亚太地区———东起北美洲、西至东印度洋———的稳定对于澳大利亚来说是持久的战略利益”。[1]42

  在今年出台的新白皮书中,则重点推出了“印-太地区”的概念,即“通过东南亚把印度洋和太平洋连结起来”。[2]7将战略重心由亚太/太平洋扩展到印度洋,其内在逻辑在于“印度-太平洋”地区汇集着澳大利亚大量“民用和军用物资”所依靠的“贸易航线以及转运中心”,对于“澳大利亚的出口控制形成了挑战”。[2]27

  澳大利亚国防白皮书的另一项要旨,就是在对自身战略环境进行判断的基础之上,对本国的国防发展作出规划。这里面包括对其国家战略利益进行审视与界定、对本国现有军力进行认定与分析,当然更重要的是为未来军队建设设定优先选项和发展步骤。所谓“战略利益”,是一组“小于国家安全利益的利益”,它们“涉及到那些保护澳大利亚不受武力攻击的国际秩序的结构和特征”。[1]41

  国防白皮书通过确定哪些安全问题属于澳大利亚的战略利益,对照现有的军力以及分布,对国防投入进行具体的规划。白皮书阐述“政府未来几年的防务计划,以及政府如何实现这些计划”,不仅如此,它还“指明了政府在接下来数年中将在防务上进行何种程度的资源投入”,以及“期望获得何种回报”。[1]11

  由于种种原因,在国防白皮书以外还存在其它国家安全文件。以霍华德政府为例,1996年上台距离前任工党政府发布白皮书仅仅两年,因此并没有马上着手编制自己的国防白皮书,而是选择在1997年发布了一个《澳大利亚战略方针》(Australia’sStrategicPolicy)。这个战略方针所描述的与同年发表的《国家利益为上》(IntheNationalInterest:Australia'sForeignandTradePolicyWhitePaper)白皮书中有关国家对外安全的

  部分内容一致。吉拉德政府的《2013国防白皮书》则与今年一月发布的澳大利亚国家安全战略[3]以及《亚洲世纪的澳大利亚》(AustraliaintheAsianCentury)白皮书一脉相承。由于多是在特定情况下出于便利考虑而作出的一时安排,其他文件相对比较零散,不如国防白皮书所提供的信息系统和详尽。因此,对白皮书编写过程进行梳理、对白皮书文本进行分析,能够对澳大利亚国家安全战略管中窥豹。这也是本文后面两个部分希望达成的目标。

  二、从国防白皮书看澳大利亚国家安全战略的决策过程

  赵晓春在《西方国家外交决策机制剖析》一文中认为,西方国家外交决策机制由信息情报、政策咨询、决策主体和监督制约等系统构成。[4]这些系统构成了决策的各个环节,其中前三个环节情报搜集、政策咨询和政策决策是决策过程的重点。情报搜集和政策咨询为决策提供信息输入,是决策者进行决策的根据。如果抛开这两个环节,就不能对决策过程形成深入的理解和认知。因此,本文把情报搜集和政策咨询看作决策过程的有机组成部分,来分析澳大利亚国防白皮书所反映的澳大利亚国家安全战略如何决策。

  (一)情报搜集

  国防白皮书意见收集首先是面向整个社会的,任何愿意参与的个人和社会团体都可以出席有关会议,有机会发表自己对澳大利亚国防政策的观点。每一次意见采集的过程都能收集到各

  种各样,甚至是立场相反的意见:和平组织的代表会主张澳大利亚削减军费开支,减少武器持有;澳大利亚防务组织(AustralianDefenseOrganization)会主张政府增加国防开支,升级武器装备,应对安全威胁,等等。然而这些基于个人和社会团体的不同立场所形成的意见,数量多且零散,不容易对编写团队产生影响,有时候甚至被置之一旁、少有人理会。

  与此同时,更为核心的意见收集过程是在政府部门内部(主要是国防部和外交部)进行。这一过程面向的是澳大利亚的国防情报搜集机构和情报分析机构。四个情报搜集机构分别是国防信号处(theDefenceSignalsDirectorate,DSD)、澳大利亚秘密情报局(theAustralianSecretIntelligenceService,ASIS)、国防图像和地理空间组织(theDefenceImageryandGeospatialOrganisation,DIGO)以及澳大利亚安全情报组织(theAustralianSecurityIntelligenceOrganisation,ASIO)。其中澳大利亚秘密情报局隶属于澳大利亚外交和贸易部;澳大利亚安全情报组织是一个对国会负责的独立组织;国防信号处和国防图像和地理空间组织则都是国防部的直属单位。他们具有各自的情报搜集重点、范围与方式,但互为补充,所搜集的信息情报提供给情报分析单位,经过提炼成为澳大利亚制定国防安全政策的依据。

  情报冗杂繁复,如果不经过分析,不仅不能起到引导的作用,还可能误导决策者得出错误的印象和结论。澳大利亚两个主要的情报分析机构是国家评估办公室(OfficeofNationalAssessments,ONA)和国防情报机构(DefenceIntelligenceOrganisation,DIO):前者面向政府高层,而后者专门服务于国防部系统,在国防白皮书的信息输入方面担当着重要的角色。在这些机构中,资深的情报分析人员的作用如同筛子,将保密级的情报与公开资讯、外交报告等提供的情报融会贯通,形成对澳大利亚安全与战略环境的判断,提供给国防白皮书的编写团队。[5]142

  (二)政策咨询

  政策咨询主要是指面向智库和研究机构的意见收集,这一过程对于研究白皮书观点形成和安全决策具有重要意义,且信息较为透明。在澳大利亚安全领域,智库在政府决策中的角色不如美国智库那么活跃,但是有几个机构对安全决策具有特殊影响,理应获得更多的关注。以洛伊国际政策研究所(LowyInstituteforInternationalPolicy)①、澳大利亚国立大学的战略与防务研究中心(Strategic&DefenseStudiesCenteratAustralianNationalUniversity)和澳大利亚战略政策研究所(AustralianStrategicPolicyInstitute)为代表的智库所作出的政策建议,不仅能够进入决策者的视野,还往往受到特别的重视。这些智库似乎是介于政府部门与纯学术圈之间,对信息的掌握比学校和一般的学术单位更为丰富,而在发表上又没有政府公务员所受的限制。②

  这些机构中一些有影响的学者,往往有为政府工作的经验背景,不仅熟悉决策过程,而且在政府中也拥有广阔的人脉。他们的写作风格及目的瞄准“政策群体”(policyaudience),对政策维度更为关切,也更适应实务工作对听取政策建议的需要。

  在2013年的新版白皮书中,最重要的战略概念之一的“印度-太平洋”,与洛伊研究所的麦德卡尔夫研究员关系密切。他2005年在与一些印度政策专家的交流中接触到该语汇,2007年底在一封致当时的外交部长斯蒂芬·史密斯(StephenSmith)的公开信中提出,之后一直在积极推动。[6]

  史密斯认可“印度-太平洋”概念对于澳大利亚的战略价值,成为了内阁成员中该概念的最坚定的支持者。此外,前澳大利亚驻印度高级专员,现任外交部秘书长的印度裔的彼得·瓦戈斯(H.E.PeterVarghese)同样推崇这一思路。[7]

  新版白皮书中将澳大利亚的核心战略地域重新界定为“印度-太平洋”,是该概念被澳大利亚政府正式采用的重要标志,对于澳大利亚安全战略来说也是具有实质性意义的重要调整。澳大利亚国立大学的战略与防务研究中心,与国防部关系更为紧密,与洛伊研究所、战略政策研究所等其他智库保持着频繁的互动。该中心的保罗·迪布(PaulDibb)和休·怀特(HughWhite)分别是1987年和2000年两个版本国防白皮书的主要作者。怀特不仅为金·比兹利(KimBeazley)国防部长和霍克总理担任过高级顾问,而且还曾担任国防部主管战略与情报的高级官员,以及澳大利亚战略政策研究所的首位主任。2012年8月,怀特在其新作《中国抉择———美国为何要分享权力》(TheChinaChoice-WhyAmericaShouldSharePower)中,对中美澳三方关系以及在促进中美关系中澳大利亚角色的深刻见解又一次引起国内外的学术圈和媒体的热议。怀特提出,中国经济实力的增长改变了世界战略力量分配的现状,而美国需要对此的正确反应应该是思考如何与中国分享权力。无独有偶,2013年公布的国防白皮书中一改2009年版白皮书中国威胁的论调,表示“欢迎中国的崛起”。[2]11

  从国防白皮书的编制过程来看,智库的智力输入和情报体系的情报输入,对澳大利亚国防白皮书和国家安全决策都具有重要的影响。两者相比,在安全战略主要观点的形成上智库的影响有可能超过情报机构。《澳大利亚外交政策制定》一书的作者同样认为,“在政治、经济和战略安全前景等宏观议题上,通常资深外交官、分析家和学者专家对政府评估的贡献要大于秘密情报”。[5]134~135

  (三)政策决策

  澳大利亚国家安全战略的直接决策主体,包括处于国家领导层的一些个人和机构。首先,总理作为最高行政长官和实际决策者,在对外政策上发挥着举足轻重的作用。安全战略作为国家对外战略的重要组成部分,处于对外政策和安全政策的交叉点上。然而,由于安全决策的专业性以及特殊性,虽然总理与其他内阁成员的作用很重要,国防部长以及国防部要员的角色在这一过程中则更为突出。国防部是制定和执行安全政策的核心部门,它的机构设置使得处于领导岗位的秘书长、国防军长官能够获得有力的支持,更好应对快节奏运作的需要,同时保证向部长提供高质量的政策建议,驱动机构改革以及向下实施战略领导。2007年国防部机构改革,设立国防部秘书长及国防军长官办公室就是为了实现这个目的。同时,国防部受到国会财政拨款的支持,每年的年报(AnnualReport)需要向国会报告经费的使用以及计划的完成情况。实际上,在国防部长之下、国防部秘书长之上有两位国会秘书是专门负责国防事务的。

  另外,澳大利亚国家安全战略决策有一个顶层设计,就是内阁国家安全委员会(NationalSecurityCommitteeofCabinet,NSC),以总理为首,包括副总理、大法官、重要部门的部长及秘书长、国防军统帅、国家安全顾问以及国家评估办公室等情报部门的负责人等。通过这个机制,重要的情报视角和政策建议能够直通决策的最高层,形成情报分析、白皮书编写与国家安全战略决策三方的互动。

  三、澳大利亚国家安全战略中的中国考量

  由于澳大利亚地处太平洋大圆弧的南部,并且在亚洲和美洲之间更靠近亚洲,因此亚洲在其安全战略中具有更为迫近的相关性与重要性。而在当代的亚洲安全大势中,中国是最重要的变量。另外,与澳美传统而稳固的联盟关系相比,澳中关系具有更大的变数和和更大的回旋空间。中国在澳大利亚安全战略考量中的比重在不断加大,这个态势通过梳理澳大利亚国防白皮书中有关对华立场的部分就能清楚地看到。

  1976年版的国防白皮书,产生于澳大利亚惠特拉姆工党政府与中国建交后。继任的弗雷泽政府重估了中国的重要性,认识到“中国已经开始走出孤立”,在世界事务中具有着重要的作用。[8]1此时的澳大利亚作为少数同中国保持着良好贸易关系的西方国家,希望继续发展这种友好的关系。这既出于实际经济利益的考虑,又受到“作为主要的粮食和资源生产国扮演具有建设性的国际角色”政治抱负的驱动。[8]5但是在重视发展友好关系的同时,澳大利亚政府也认识到“两国在政治态度上的重要分歧”。[8]1

  1987年第二份国防白皮书公布时,正是澳大利亚借助亚洲国家(尤其是日本和亚洲四小龙)实现自身经济快速发展的黄金时期。这份白皮书将发展同中国的关系描述为澳大利亚“重要利益”(substantialinterest),但是排在“主要的贸易伙伴日本的形势”、“了解美国在太平洋地区所追求的所有利益”之后。[9]1994年,澳大利亚已经充分注意到中国发展的迅猛势头,并预测“如果近年的发展趋势不变,在15年内中国就将成为亚洲第一大经济体和世界第二大经济体”。[10]9

  从后来的实际情况来看,这一预测是比较准确的。澳大利亚预见到中国经济力量的增长和变化“将改变全球的权力关系,并成为亚洲及太平洋战略框架的主导性因素”,而中国也将由于经济实力的提升“得以增强其军事实力”,并“运用各种手段来实现自己的战略目标”。[10]9

  从20世纪80年代开始,澳大利亚越来越多地把亚太地区作为自己的战略重点区域,并努力在该地区的多边机制构建中发挥积极的中等强国作用。由于中国将成为区域战略事务中一个最有影响力的新的因素,澳大利亚政府“力求更好地理解中国的战略认知和战略意图,并促进中国对地区安全问题以及自身在其中位置的认知”,“鼓励中国参与地区多边安全讨论”。[10]91

  保守党霍华德政府在2000年版国防白皮书以及其后的国防白皮书更新中,多次重申美在亚太安全体系中的中心地位,同时担心要维持这一中心地位,美国在与中国的关系上将遭遇困难。[11]18一方面,本着务实的精神,政府承认“作为地区安全影响增长最快的国家,中国正在成为澳大利亚越来越重要的战略对话者”。[11]37因此,霍华德政府开启了“同中国之间有限的国防关系”,“包括高层互访、部长级会议以及高层军事讨论”。[12]16另一方面,白皮书指出,“中国国防现代化的速度有可能会造成误解,特别是扩大打击能力范围和提升保障能力的那些新的军事力量的发展”。为了避免造成误解,“中国军力的发展保持透明很重要,同时军力决策应当符合中国合理合法的安全需求”。[12]62009年版国防白皮书是工党睽违政权多年后的回归之作,又是在被称为西方首位可以操流利普通话的国家领导人陆克文的领导下制定的,因而它对中国强硬态度多少有点让人感到意外。白皮书中充斥了对于自身战略环境改变的忧虑和不安,而带来这种忧虑和不安的最重要因素被归结为中国。“对于我国前景最大变化是中国的崛起、印度的发展以及单极国际格局的终结”。[1]9

  “中国在经济、政治和军事上的崛起变得更加明显”,“公开声称的军事现代化正在对我们的战略前景产生极为重要的影响”。[1]16因为中国的军事现代化的长期结果“将影响世界主要强国的战略范围以及国际姿态”,“任何导致美国在亚太地区的战略收缩,致使其盟友需要在本地区承担更多责任的前景都会损害澳大利亚的利益、地区以及全球安全”。[1]32

  一方面,由于中国经济发展的总态势依然强劲,“如果不出现大的衰退”,“有可能在2020年在经济总量上赶超美国”,因此澳大利亚政府鼓励中国抓住将迎来的重大的机遇,“成为维护世界经济、政治体系稳定的领导性的利益攸关方”。另一方面,澳大利亚严重地警告中国如果不细致地解释“军事现代化的速度、范围和结构”将使地区邻国产生担心,“疑惑中国军队发展的长期战略目的究竟为何,特别是当其现代化规模超出了应对台海冲突所需的范围”。[1]34

  究其深层原因,是因为在澳大利亚的普遍认同中,中国的强大在事实上构成了对原有地区乃至国际秩序的挑战,而澳大利亚的国家安全与福祉只有在美国领导下的亚太秩序和全球秩序之下能够获得更好、更稳妥的保障。在中国崛起背景下的新秩序的建构过程中,澳大利亚对于失去其原有的优势地位和安全保障明显产生了焦虑,而这种焦虑在2009版白皮书中未加掩饰地被表现出来。可以说,2009年版白皮书接受并放大了关于中国崛起对澳大利亚战略前景影响的一派观点,这种声音在澳大利亚政府和民间是客观存在的,有时候还很强。但也不意味着其它观点不存在,2013年的新版白皮书可以说就更倾向于不同观点。新版白皮书指出,2010~2013年“中国军费支出增长了140%”[2]9,但是它将“中国国防能力的增强和军队现代化”理解为“中国经济增长的自然和合理的结果”。[2]11

  澳大利亚欢迎中国的崛起,特别是和平的崛起。“澳大利亚不把中国作为敌手,我们的政策旨在推动中国的和平崛起并确保地区的战略竞争不会导致冲突”[2]11,这可以说是迄今为止澳大利亚政府关于中国最为明确和正面的表述之一。

  虽然中国的经济转型在“打破地区和全球的战略平衡”,为地区安全带来不确定因素,但不可否认“中国持续的经济增长一直在为澳大利亚经济和其他国家经济贡献力量,有效抵抗了欧洲的经济困境以及美国低迷的经济”。[2]11正是秉持着这种想法,澳大利亚政府对于“通过对话和实际活动发展与中国积极有力的国防关系”更为坚定而不再有所保留。[2]622013年版白皮书叙述中国问题口吻的变化,引起了广泛关注。对此,洛伊研究所国防安全专员詹姆斯·布朗(JamesBrown)认为:“中国的崛起不再被当作威胁大加渲染,而成了一个微妙的问题,涉及众多方面、可能有多种结果。”[13]澳大利亚战略政策研究所负责人彼得·詹宁斯给予了更为积极的评价:“这是我们这几年来见过的最成熟的战略政策表达。”[14]

  2013年4月23日,保罗·迪布在澳大利亚国际事务学会发表演讲时,也否定了澳大利亚面临来自中国的威胁的看法,认为这种威胁“纯属虚构”,而且澳大利亚绝不应该每年将GDP的3%或4%用于军费。[15]

  一些资深的情报分析家对于“中国威胁论”的否定,强化了澳大利亚战略思维中的这一派观点,白皮书对此观点的采纳也将有助于它形成更大的影响。

  可以说,澳大利亚国防白皮书见证着这些年中澳关系的发展。追踪历年版白皮书中对于中国表述的变化,可以看到中国在澳大利亚国家利益中的比重在不断增加,在其国家安全战略中的位置也越来越重要。即便是在更加看重美澳联盟关系的保守党执政时期,澳大利亚政府也承认“中美两国怎样处理彼此的关系,在所有层面对整个地区安全都非常重要”。[12]7“中国对待地区安全的态度、方法,以及如何与我们的主要战略伙伴(美国、日本以及越来越重要的印度)互动,在根本上触及到澳大利亚的利益。”[1]95类似的表述,在其历年版的国防白皮书中都可以找到。

  与此同时,澳美联盟关系的稳固性以及这一关系在中澳关系中的作用,不应该被忽视。澳大利亚有在防务上依靠大国的传统,二战后它一直将美国的军事保护作为其国家安全战略的核心基点。同美国的联盟一直是澳大利亚最竭力维护的、最首要的双边关系。在美国的盟友中,澳大利亚享有最高级别的情报供给,能够接触到最为先进的军事技术和购买最为先进的武器。除此以外,澳美两国军队的高层人员交流极为密切,澳大利亚军官甚至在美国联合作战部队中担任关键职务,体现了美澳两国之间不同寻常的政治及军事互信。美国在亚太地区的军事存在是地区安全最根本的保证,这在澳大利亚是跨越党派的共识。因此,中国在澳大利亚国家安全战略中的位置及其变化同美澳同盟看似不相关,实则不可分割。关于中、美、澳三方关系,澳大利亚政府在2013年版白皮书中的最新结论是澳大利亚不需“在长期盟友美国和关系日益深化的中国之间作出选择”。[2]11实际情况是澳大利亚特别害怕中美两国真地发生冲突,而自己不得不在其中选边。

  综上所述,国防白皮书作为澳大利亚政府发布的体现官方立场并呈现系统性的国防文件,对于理解和分析澳大利亚的国家安全战略具有重要的研究价值。不同时期的国防白皮书勾勒出当时澳大利亚政府所采信的对于本国所处的地区以及国际战略环境的判断,并以此为基础形成战略策略,对未来的国防发展作出规划。国防白皮书的编制过程展示出澳大利亚政府决策层与信息、智力支持之间的互动方式,是探测澳大利亚国家安全战略形成的有效途径。

  国防白皮书中对华立场的变化,既体现了澳大利亚不同执政党派在国家安全战略上的不同侧重,同时又反映出澳大利亚对于中国经济发展、国际影响上力升的客观认知。然而,基于美国仍然在现有国际权力结构中处于有利地位,以及澳大利亚在同盟关系中获利巨大,美澳同盟关系稳固依然。同时中澳之间明显的政治、文化差异意味着两国关系,尤其是军事关系的进一步提升难以突破瓶颈。在中美形成战略竞争、两国实力对比向中国倾斜的新形势下,澳大利亚依赖某一大国保护的安全战略取向,使它在安全战略决策中遭遇巨大的挑战。仔细分析各版国防白皮书中对华政策的表述,使我们得以更好地把握澳大利亚对华立场发展变化的历史趋势。2013年版国防白皮书似乎是将这一趋势推上了一个转折点,这在未来的白皮书中或许能得到确认。
 

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