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马拉维湖边界争端问题探析

作者:武涛   来源:《亚非纵横》2014 年第2期发布时间:2014/05/21
摘要:马拉维湖是非洲地区的第三大湖,位于马拉维、莫桑比克和坦桑尼亚三国之间。马拉维拥有该湖绝大部分的主权,它同莫桑比克在该湖东南部的边界是明确的。然而,它同坦桑尼亚在该湖东北部的边界划分却存在争端。两国就此问题的争论由来已久。2011 年开始,油气资源争夺成为其中的新因素,影响到该问题未来的走向及其解决。本文旨在论述两国边界争端问题的争论焦点、演变过程及其未来可能的解决途径。

  “马拉维湖”(LakeMalawi)又名“尼亚萨湖”(LakeNyasa),①它是非洲地区的第三大湖,马拉维、坦桑尼亚和莫桑比克三国环绕在其周围。马拉维湖西部的湖面完全属于马拉维,没有任何争议。马拉维湖东南部有约占该湖面积1/4的湖面属于莫桑比克,这是马拉维与莫桑比克1954年确定的。②莫桑比克所属湖面上的利科马(Likoma)和奇兹姆卢(Chizumulu)两个岛则属于马拉维,它们是马拉维的两块飞地。③因而,该湖东南部的边界是明确的。然而,马拉维与坦桑尼亚就该湖东北部湖面的归属问题却存在纷争,即本文所指的马拉维湖边界争端问题。两国围绕该问题的争论由来已久,至今尚未得到解决。

  一、马拉维与坦桑尼亚就此问题争论的焦点

  针对马拉维湖东北部湖面的边界争端问题,马拉维与坦桑尼亚持有难以妥协的不同看法,两国都认为本国的领土诉求有相关国际法作为依据。

  1.马拉维认为两国的边界在该湖东北部的岸边上

  马拉维认为两国的边界在该湖东北部的岸边上,这是由1890年英国和德国两个殖民宗主国签订的《赫里格兰条约》(HeligolandTreaty)明文规定的。该条约的第1条第2款中详细地描绘了两国在马拉维湖东北部的边界走向,①明确划定两国的殖民边界是在马拉维湖东北部的岸边上。1964年,第一届非统组织(OAU)国家和政府首脑会议通过了《关于非洲国家之间边界争端的决议》。该决议确立了解决非洲国家边界争端问题的基本原则,即所有成员国必须尊重非洲国家独立时业已形成的边界,②不得进行领土变更。两国同属非统组织的成员国,自然要受到该决议的法律约束。2002年和2007年,非盟(AU)再次重申该文件的精神,要求非盟成员国必须尊重历史边界。因而,马拉维认为该湖东北部的整个湖面都是该国的领土,坦桑尼亚的领土诉求违背了非统组织的决议。同时,马拉维还认为,坦方之所以这样,是想借此问题争夺该湖湖底的油气资源,这是马拉维所不能接受的。

  2.坦桑尼亚认为两国的边界以该湖的中间线为界

  坦桑尼亚认为马拉维湖东北部的湖面属于该国,两国的边界是以该湖湖面的中间线划分的。坦方认为,《赫里格兰条约》并非两国永久性的边界协议。③而且历史事实证明,两国的边界曾以中间线进行划分。坦噶尼喀的地图、英国传教团体的出版物以及殖民当局的行政范围曾以中间线为界。④同时,坦桑尼亚认为当代国际法也支持这样的划分方式。《联合国海洋法公约》(UNCLOS)规定,如果国与国之间有接壤的水体(海或湖),那么他们以水体的中间线为界。⑤

  因而,坦方认为本国的领土诉求有历史事实和国际法的依据。另一方面,坦桑尼亚反对马拉维1965年将“尼亚萨湖”更名为“马拉维湖”,因为这样容易给国际社会造成该湖只属于马拉维国家的假象。坦桑尼亚和莫桑比克至今仍然沿用旧名。实际上,湖泊名称的争论并非问题的实质,两国关心的仍是边界划定的现实问题。坦桑尼亚主张以中间线划分的同时,并不排斥通过和谈的方式解决该问题。

  二、马拉维湖边界争端问题的演变过程

  马拉维湖的边界争端问题由来已久,经历了四个阶段的历史演变,各个阶段都有不同的特点。

  1.殖民时期:边界协定,祸根埋下

  1890年,英国与德国签署了《赫里格兰条约》,划定了英、德在马拉维湖东北部的殖民边界。然而,此后的边界划分并未完全依据该条约,这就为后来马拉维与坦桑尼亚的边界争端问题埋下了祸根。1914年以前,英、德对马拉维湖实行共管,边界问题并未引起双方的重视,因为它不是彼此利益冲突的焦点所在。一战结束后,德国战败,英国取得了该湖的管辖权。英国统治坦噶尼喀期间,官方地图上的边界标注有过变动。1924-1934年以该湖中间线为界,1935-1938年则以该湖的东岸为界。①

  事实上,该阶段地图上的边界标注是极为混乱的,有的是以东海岸为界,有的是以中间线为界,还有的完全没有标注出边界。②公开出版物上的边界标注并不一致,反映出该问题并未受到英国当局的重视。对于殖民当局而言,湖面边界划分毫无意义,因为该湖已完全归英国管辖。直到马拉维与坦桑尼亚分别取得国家独立之后,该问题才浮出水面。

  2.1964—1978年:彼此敌视,政治对立

  1964年,马拉维总统海斯廷斯·班达(HastingsBanda)对整个马拉维湖提出主权诉求。随后,他又提出要将该国的领土范围恢复到马拉维王国时期的疆域,即东到印度洋,南抵赞比西河(ZambeziRiver),西达卢安瓜河(LuangwaRiver),北至松圭河(SongweRiver)以南150公里处。③这种领土扩张主义自然引起赞比亚、坦桑尼亚、莫桑比克三个邻国的坚决反对。④

  1967年,两国的边界争端问题公开化。20世纪70年代,两国甚至有爆发军事冲突的危险。⑤当时,两国的边界争端问题并不只是历史遗留问题,而是同周边国家的政治对立有密切的关系。①两国缺乏政治互信,相互仇视对方。这样,就形成彼此认知上“镜像反映”(MirrorImage),两国都认为对方是充满敌意的,己方是友善的。主要表现为:

  (1)马拉维总统班达奉行“现实主义”(Realism)的外交战略,这同当时非洲国家普遍奉行的“泛非主义”(Pan-Africanism)的外交战略背道而驰,受到坦桑尼亚等非洲国家领导人的严厉谴责。他亲近西方国家,同南非、南罗得西亚(津巴布韦)等白人种族主义政权关系密切,并借此获得他们的援助,保障本国出海口的安全。这种完全倒向西方国家的做法受到绝大多数非洲国家领导人的谴责,他因此还被斥责为“白人的小伙计”。但他却回击道:“只要对马拉维的国家和人民有利,就是魔鬼,我也要同其交往。”坦桑尼亚等国曾向班达总统施压,敦促其采取更为激进的、不结盟的、反殖民主义的外交立场,②令他极为恼火和不满。他嘲讽非统组织的外交战略,拒绝执行制裁白人政权的决议,还数次拒绝参会,使该国同非洲国家和非统组织的关系逐渐恶化。在泛非主义政治浪潮席卷整个非洲大陆的背景下,马拉维的处境是极为艰难和孤立的。

  (2)坦桑尼亚等周边国家收容“叛逃”的马拉维内阁成员,支持他们建立政治流亡组织,加深了彼此之间的矛盾。1964年,马拉维国内爆发内阁危机。事后,内阁成员纷纷逃至坦桑尼亚等周边国家,并建立起了几支政治流亡力量。马拉维要求坦方引渡这些人员,作为两国边界谈判的条件,但遭到坦方的拒绝。坦桑尼亚新闻媒体对马拉维总统班达进行政治攻击,妖魔化其形象,尼雷尔(Nyerere)总统置若罔闻,更令两国的紧张关系雪上加霜。这个阶段,由于两国在对外政策、遣返内阁官员等重大问题上分歧严重,导致两国政治关系进一步恶化,边界谈判被迫中止,双方还在边境上监视对方,相互威胁。③事实上,两国的“边界问题”被“政治问题”绑架,彼此之间的政治对立较为严重。双方相互进行言语方面的挑衅,而非理性的对话,边界谈判缺乏有利的政治环境。

  3.1978—2011年:虽有冲突,总体缓和

  1978年,两国本着睦邻友好的合作精神,就此问题举行过多次磋商和实地勘测,①打开了边界谈判的良好局面。1981年,双方还在坦桑尼亚举行过部长级会谈,达成解决领土争端的初步协议。②1989年,坦桑尼亚总统阿里·姆维尼(AliMwinyi)对马拉维进行友好访问。1991年,马拉维总统班达对坦桑尼亚进行回访。双方讨论的重要议题是将达累斯萨拉姆(DaresSalaam)作为马拉维北方的出海口,这种高层互动有助于推进两国的边界谈判。尽管这一时期内,两国在渔业资源、自由航行等方面时常发生摩擦,但未发生过军事冲突。2010年,两国就此问题成立了“技术专家联合委员会”(JCE)。委员会指出该问题将会在相互信任及公开透明的情况下进行。委员会将兼顾两国人民的利益,制定出推进双边边界谈判的路线图法律文本。③同年,坦桑尼亚总理平达(Pinda)表示,两国已经达成共识,将通过和谈的方式解决该问题。

  4.2011年开始:资源争夺,矛盾激化

  两国达成共识后不久,又陷入到油气资源的争夺战中。马拉维湖拥有丰富的水、渔业、生物、水力、油气及旅游等资源,这些资源对于两个并不发达、人口众多的非洲国家而言,无疑具有巨大的利益诱惑。2011年,马拉维授予英国石油公司油气开采权,地点位于马拉维湖东北部的争议地区。坦桑尼亚对此坚决反对,并进行多次外交抗议。至此,两国的边界争端问题出现新的变化。2012年8月,获得授权的英国石油公司通过飞机勘探争议湖区的油气资源,导致两国的边界争端问题升级,双边关系迅速恶化。坦桑尼亚谴责这次勘探活动侵犯了本国的领土主权,指出该湖东北部的湖面属于该国,并警告马拉维立即停止非法活动。坦桑尼亚还对马拉维进行军事恐吓,扬言通过武力解决该问题。马拉维女总统乔伊斯·班达(JoyceBanda)④并未表现出女性柔弱的一面,她严厉谴责坦桑尼亚的军事挑衅行为,批评该言论造成地区局势的紧张。面对坦方的军事威胁,她也针锋相对,展现出誓死捍卫、寸土不让的强硬姿态,并表示要同马拉维国家共存亡。⑤两国政治博弈的结果,致使双边关系瞬间恶化。资源争夺,尤其是油气资源争夺,已经成为两国边界争端问题中的新因素,影响着未来该问题的走向及其解决。

  三、马拉维湖边界争端问题未来可能的解决途径

  马拉维湖的边界争端问题,未来有三种可能的解决途径,即两国的外交谈判、多边的斡旋和仲裁、军事手段。三者之中,双边的外交谈判是最好的解决方式,能够被两国所接受;多边场合的外交斡旋和仲裁也是可能的解决途径,但它要满足双方自愿的前提条件;军事手段是两国、周边国家及国际社会所不愿看到的,是最后的无奈之举。

  1.通过两国的外交谈判,和平解决该问题

  通过外交谈判解决该问题,双方已经具有良好的基础。两国曾经成立过“技术专家联合委员会”,旨在通过制定路线图,解决两国的边界争端问题。近年来,马拉维允许外国石油公司勘探马拉维湖的油气资源,是出于摆脱国内经济困局的考量,并未顾及到坦桑尼亚的反应。毫无疑问,坦桑尼亚不可能将其拱手让出。起初,两国都攻击对方,气氛较为紧张。坦方坚持通过外交途径,和平解决该问题。马拉维也认识到外交谈判的重要性,同坦方进行过多次接触。为避免类似事件的发生,马拉维还就该湖的油气资源开发同莫桑比克进行过协商。①

  这反映出马拉维在此问题上有进行谈判的可能。实际上,外交谈判是解决该问题的最佳选项。两国都是民主国家,双方政治谈判都面临着对方国家和国内选民之间的双重压力。②两国能否在湖区划分及资源共享上达成共识,考验着两国领导集团和外交人员的智慧。2014年,马拉维的总统和议会大选即将来临,班达总统定会借此问题拉拢国内的选民。两国实现和谈,需要两国人民的正确认知和理性思考,去超越政治精英自身利益的考量。同时,外交谈判必须建立在在两国对该问题有共同认知的基础之上。双方都会尊重谈判结果的前提下,如果一方认为自己可以通过非外交手段获得完全的胜利,就不存在谈判的可能性。③目前,外交途径已经被马拉维方面拒绝。马拉维不愿意同坦桑尼亚就此问题进行谈判,并认为该国没有退让的理由。马拉维的强硬态度与坦桑尼亚的和谈立场之间没有任何交集,两国能否通过外交途径解决该问题,还要看未来双方关系的改善。

  2.通过多边场合,借助外力解决该问题

  通过周边国家、南共体(SADC)、非盟等多边场合的外交斡旋和调解,也可以解决两国的边界争端问题。2013年7月,莫桑比克和南非的前领导人通过“穿梭外交”(ShuttleDiplomacy)的方式,对两国进行过积极的外交斡旋。南共体作为南部非洲地区的安全复合体,在解决地区冲突和维护地区安全方面发挥着重要作用。①

  2012年8月14日,南共体呼吁双方保持理智和克制,通过外交途径解决该问题。8月18日,第32届南共体首脑会议还就此问题进行过商讨。2013年6月,南共体制定出解决该问题的路线图计划,②并积极推进该问题的和平解决。非统组织在解决非洲国家领土争端的文件中提出过两点主张:通过和平方式、完全在非洲范围内解决,这对于该问题的解决有指导意义。非盟继承了非统组织所制定的基本原则,要求成员国和平解决领土争端问题。同时,非盟还有相互审查(PeerReview)和维和部队(PeacekeepingForce)等约束机制。实际上,多边途径需要两国首先达成共识,使双方都认识到,合作的收益要超过单边行动的收益。③目前,马拉维方面认为两国的合作只会损害本国的国家利益,班达总统不接受调解后达成的临时性协议,并对多边谈判丧失信心。

  通过提交国际法庭(ICJ)进行仲裁,也是两国解决该问题的可选途径。事实上,国际法庭也有成功解决非洲国家边界争端问题的先例。西非国家喀麦隆与尼日利亚围绕乍得湖(LakeChad)的边界争端问题、博茨瓦纳与纳米比亚关于西基利/塞杜杜岛(Kasikili/SeduduIsland)的边界争端问题就是通过国际法庭解决的。马拉维总统班达认为该国没有必要在多边调解上浪费太多时间,她主张通过国际法庭的仲裁解决该问题,并坚信该国拥有无可辩驳的法律依据。然而,国际法庭的审判权有赖于当事国各方的同意。④坦桑尼亚至今尚未批准国际法庭强制仲裁的选择性条款,因而仲裁首先要征得坦桑尼亚方面的同意。坦方认为,事情还未发展到那一步,它更愿意通过双边谈判和多边调解的方式解决该问题。另一方面,国际法庭的裁决也有可能造成该问题的升级,衍生出新的问题。2002年,国际法庭作出裁决,将埃塞俄比亚控制的争议地区划给厄立特里亚,遭到埃塞方面的坚决反对,两国的边界冲突升

  级,至今未能得到有效解决。①因此,国际法庭的仲裁有负面作用,两国在此问题上应该慎重。如果该案件真的提交到国际法庭,两国就要做好“零和博弈”(Zero-SumGame)的最坏心理准备,防止该问题有进一步升级的可能。

  3.通过军事手段,逼迫对方接受己方认为的边界

  军事手段是两国外交失败后的最后途径。两国的边界争端问题升级后,坦桑尼亚就对马拉维发出过军事威胁,并进行过军事部署。然而,武力解决该问题的可能性并不大,坦桑尼亚的说辞更可能是口头威慑,并非动真格的。坦桑尼亚外交部就曾声明,该国将会穷尽所有的外交途径来解决同邻国的领土争端问题。除非外交失败,才会动用军队捍卫其国家主权。②事实上,坦桑尼亚最清楚军事冲突的严重后果。历史表明,该国的经济还未能从1979年同乌干达的战争中完全恢复过来,③战争的代价是巨大的。再者,两国都是世界最不发达的国家之一,双方并不具备爆发军事冲突的经济基础,那些“无用武器”的购买是需要大量资金的。军事对抗只会让外国军火商从中受益,最终受害的还是两国人民。此外,军事手段并不能完全解决该问题。马拉维湖的湖面并非陆地,不能进行有效占领,也不能通过设置障碍物,形成两国的事实边界。两国都知道军事对抗不符合国际法的基本准则和彼此的国家利益,也会对周边国家、南部非洲地区带来不利影响,这是任何国家都不愿意看到的。若冲突爆发,它将会危及周边国家的共同利益。南共体、非盟必然会对两国进行政治施压和军事干预,而不是仅仅局限于调解。到时,两国将会承受外界的巨大压力,这是得不偿失的。目前来看,马拉维和坦桑尼亚通过军事手段解决该问题的可能性不大。但这并不是说,战争不可能发生,边界争端和资源争夺问题是最容易导致军事冲突的。④

  正如德国军事理论家克劳塞维茨(Clausewitz)所言,战争无非是国家政治通过另一种手段的继续,⑤其目的是让对方接受己方的政治意志。若两国外交失败,国家核心利益遭受损害,军事对抗就有可能爆发。马拉维和坦桑尼亚就此爆发军事冲突的可能性有两种:其一,若一国对另一国外交的目标及其可能为此所使用的力量形成误判,那么战争就有可能爆发;①其

  二,若两国都同意将该问题提交国际法庭,而最终的仲裁结果完全倒向一

  方,形成“零和”(Zero-Sum)而非“共赢”(Win-Win)的结局,另一方在别无选择的情况下,也有可能会通过武力方式表达不满和抗议。事实上,只有所有手段穷尽之后,两国军事冲突的“扳机”才会被扣动。当前,该事件的热度已经有所平息,两国擦枪走火缺乏相应的紧张气氛,军事对抗也没有突发事件进行诱导。对于两国而言,军事手段并非当前迫不及待的必然选项。

  结语

  本文对马拉维与坦桑尼亚围绕马拉维湖东北部的边界争端问题进行了论述,重点探讨该问题的争论焦点、演变过程及其未来可能的解决途径。目前,马拉维湖的边界争端问题已经有所变化。除主权争端之外,油气资源争夺成为其中的新因素。若该问题继续升级和外溢,马拉维同坦桑尼亚及周边国家的政治、经济和安全合作将会受到影响。马拉维是南部非洲地区的内陆国家,出海口问题始终是该国生存和发展中的核心问题。该国的进出口贸易,北边依赖坦桑尼亚的达累斯萨拉姆港,东边依靠莫桑比克的贝拉(Beira)港和纳卡拉(Nacala)港,南边则依靠南非的国际港口。马拉维若不能同坦桑尼亚很好地解决该问题,达累斯萨拉姆的出海口大门必将对其关闭。若依靠东边的港口,莫桑比克也会借机抬高货物通关的要价,同样会威胁该国的安全和发展。距离甚远的南非,自然不是该国理想的货物中转站。因而,马拉维在该问题上保持强硬立场的同时,还得进行通盘和理性的考虑。马拉维必须处理好同坦桑尼亚之间的关系,这是其外交战略布局中的重要问题。马拉维湖所处的地区是东非和南部非洲之间的走廊地带,地缘政治和地缘经济关系极为密切。为促进该地区的经济一体化进程,南共体曾经启动过“北部走廊计划”(NCP)和“姆特瓦拉发展走廊计划”(MDCP)等项目,旨在推动该地区国家之间的经济合作。马拉维湖的边界争端问题未来能否得到妥善解决,将会影响到南部非洲地区的一体化进程,也会影响到周边地区国际关系的发展。

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